□記者 陶麗琴 范智 吳曉珺 10月27日，安徽省定遠(yuǎn)縣張橋鎮(zhèn)南楊村種植大戶(hù)張海清，與其他11位“泵站串塘”工程投資人，一起領(lǐng)取了定遠(yuǎn)民豐村鎮(zhèn)銀行發(fā)放的336萬(wàn)元貸款。他高興地說(shuō)，小型水利工程建管體制改革，不僅解決了農(nóng)業(yè)用水問(wèn)題，還把他們送上了發(fā)展的快車(chē)道。
張海清投資“泵站串塘”工程可以說(shuō)是“逼出來(lái)的”：2012年定遠(yuǎn)遭遇干旱，在張海清流轉(zhuǎn)的1650畝田中，低處有水就有收成，高處沒(méi)水就收不上稻。水利設(shè)施缺失對(duì)大戶(hù)經(jīng)營(yíng)的影響，在干旱年份更加凸顯。
2014年，為水所困的張海清作為投資主體，興建了崗頭電灌站串塘工程，串聯(lián)起9個(gè)大塘，不僅滿(mǎn)足了自己的需求，還為周邊群眾解決了用水困難。
工程投入運(yùn)行以來(lái)，張海清驚喜連連：一是在工程建設(shè)資金中，政府補(bǔ)助了2/3，自己僅投了30多萬(wàn)元。二是縣水務(wù)局對(duì)投資工程的1/3部分，頒發(fā)了所有權(quán)證和工程使用權(quán)證，明確了權(quán)利和義務(wù)。三是以所有權(quán)證和使用權(quán)證作為抵押，從銀行獲得了50萬(wàn)元貸款，為今后水利投入和發(fā)展生產(chǎn)打下了基礎(chǔ)。
投資建設(shè)——政府補(bǔ)助——產(chǎn)權(quán)改革——信貸支持，是定遠(yuǎn)縣創(chuàng)新小型水利工程建管體制機(jī)制，吸引社會(huì)資本投入水利的新模式。這一攬子新舉措，使全縣今年申報(bào)的“泵站串塘”項(xiàng)目達(dá)67處，相當(dāng)于前4年之和，財(cái)政資金、金融支持的撬動(dòng)效應(yīng)彰顯。尤其是小型水利工程所有權(quán)及使用權(quán)抵押貸款機(jī)制，成為鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與水利新的“助推器”。
財(cái)政補(bǔ)助
撬動(dòng)社會(huì)資本加快投入
定遠(yuǎn)縣地處江淮分水嶺，崗丘地形導(dǎo)致農(nóng)田用水“死角”多。近年來(lái)，定遠(yuǎn)縣成功探索出一條適合江淮分水嶺地區(qū)的“泵站串塘”工程，即泵站＋壓力管道（溝渠）＋數(shù)個(gè)塘壩，把星羅棋布的溝、渠、庫(kù)（河道）、塘等水體與農(nóng)田連接貫通，破解了長(zhǎng)期以來(lái)“閑時(shí)水長(zhǎng)流、用時(shí)恨水少”的困境。但“泵站串塘”工程投入較大，對(duì)于經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的定遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，資金是個(gè)大難題。
2011年，定遠(yuǎn)縣出臺(tái)政策，對(duì)建設(shè)“泵站串塘”工程的，縣財(cái)政按照總造價(jià)的1/3進(jìn)行補(bǔ)貼，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與。2013年，隨著安徽省加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的“5588”行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施，財(cái)政補(bǔ)貼比例提高到了2/3，極大地調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本參與水利的熱情。
定遠(yuǎn)勝球農(nóng)業(yè)科技有限公司是較早進(jìn)入水利的投資主體。桑澗鎮(zhèn)蔣雨村龍?zhí)痢氨谜敬痢惫こ逃稍摴窘ㄔO(shè)。當(dāng)?shù)厮藛T告訴記者：原來(lái)的龍?zhí)潦且豢趦H有4萬(wàn)立方米庫(kù)容的當(dāng)家塘，由于年久失修幾無(wú)灌溉能力。2013年，公司投入8萬(wàn)元，財(cái)政補(bǔ)助11.5萬(wàn)元，對(duì)龍?zhí)吝M(jìn)行擴(kuò)挖加固改造，現(xiàn)在庫(kù)容達(dá)9.5萬(wàn)立方米，保證了周邊300畝農(nóng)田的灌溉用水。2014年公司投資48萬(wàn)元，財(cái)政補(bǔ)助96萬(wàn)元，建設(shè)龍?zhí)烈患?jí)泵站和二級(jí)泵站，利用2.3公里的溝渠和低壓管道串起龍?zhí)良案浇鄠�(gè)塘壩，增加灌溉面積900畝。
解決了用水難題，勝球農(nóng)業(yè)科技有限公司也開(kāi)始放心大膽地發(fā)展，公司負(fù)責(zé)人王勝球告訴記者，他們?cè)邶執(zhí)林苓叴蛟炝?00畝果園，栽種葡萄、冬棗及優(yōu)質(zhì)瓜果；利用水面養(yǎng)殖8000只種鵝，建成了定遠(yuǎn)縣最大的鵝苗供應(yīng)基地。
“定遠(yuǎn)社會(huì)資本投入水利與PPP模式有一些區(qū)別，遵循的是‘先建后補(bǔ)’原則，建完竣工驗(yàn)收后才給予補(bǔ)助�！倍ㄟh(yuǎn)縣水務(wù)局局長(zhǎng)李開(kāi)飛介紹說(shuō)。水利部門(mén)始終起主導(dǎo)作用，統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，統(tǒng)一申報(bào)流程，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一驗(yàn)收審計(jì)，確保工程規(guī)范建設(shè)。
財(cái)政補(bǔ)助2/3的政策，使財(cái)政資金和社會(huì)資本同步迸發(fā)出建設(shè)的能量，創(chuàng)造了定遠(yuǎn)前所未有的農(nóng)村水利發(fā)展速度。據(jù)了解，2014年，定遠(yuǎn)縣財(cái)政投入小型水利設(shè)施改造提升工程資金3940萬(wàn)元，吸引社會(huì)投入1876萬(wàn)元。今年計(jì)劃投入財(cái)政資金4260萬(wàn)元，吸納社會(huì)投入2150萬(wàn)元。目前，該縣已建成“泵站串塘”工程69處，清淤疏浚溝渠87條，串聯(lián)起352口塘壩，連接小型水庫(kù)9座。
明晰產(chǎn)權(quán)
釋放體制機(jī)制創(chuàng)新活力
在打破農(nóng)村水利被國(guó)家和集體“一手包攬”格局的同時(shí)，定遠(yuǎn)縣水務(wù)局也在謀劃工程良性運(yùn)行的大策略——進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。 “如果不明晰‘泵站串塘’工程的產(chǎn)權(quán)歸屬，投資人就不能放心地投入，也不會(huì)持續(xù)加強(qiáng)管護(hù)�！崩铋_(kāi)飛的話(huà)，道出了定遠(yuǎn)縣小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的積極意義。
財(cái)政資金補(bǔ)助撬動(dòng)社會(huì)資本投入水利的根本目的，在于盡快改變農(nóng)村群眾的生產(chǎn)生活條件。而對(duì)于“泵站串塘”工程既有“公”又有“私”的性質(zhì)，在確保投資人利益的同時(shí)，把握好其公益性成為關(guān)鍵。2014年，小型水利工程頒發(fā)“兩證一書(shū)”，走上了定遠(yuǎn)農(nóng)村水利發(fā)展的舞臺(tái)。
“兩證一書(shū)”，即所有權(quán)證、使用權(quán)證和承包經(jīng)營(yíng)管護(hù)合同書(shū)。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有，誰(shuí)管理、誰(shuí)受益”原則，財(cái)政投入的2/3產(chǎn)權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體，其余1/3產(chǎn)權(quán)歸投資人所有，投資人取得工程的使用權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體與投資人簽訂承包經(jīng)營(yíng)管護(hù)合同，明確各方的權(quán)利和義務(wù)。
王圩電灌站串塘工程由官東村村民吳正友投資建設(shè)，記者在他與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府簽訂的《定遠(yuǎn)縣小型泵站工程建設(shè)、承包經(jīng)營(yíng)和管護(hù)合同書(shū)》中看到：王圩電灌站2/3的產(chǎn)權(quán)歸其所在的嚴(yán)橋鄉(xiāng)人民政府，1/3產(chǎn)權(quán)歸投資人吳正友；吳正友獲得電灌站的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
在用水管理?xiàng)l款中，明確投資人應(yīng)按合同約定的工程用途，優(yōu)先保證給原有灌區(qū)用水，計(jì)量水費(fèi)參照國(guó)管水庫(kù)同等收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的75%收取，承包水費(fèi)由投資人與用水群眾商定。在工程管護(hù)條款中，明確投資人負(fù)責(zé)工程的日常管護(hù)，管護(hù)費(fèi)用由投資人承擔(dān)。投資人享有電灌站的收益權(quán)，有權(quán)組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，有權(quán)轉(zhuǎn)包工程經(jīng)營(yíng)權(quán)但須征得嚴(yán)橋鄉(xiāng)政府的同意。嚴(yán)橋鄉(xiāng)對(duì)投資人的義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，如果違約，嚴(yán)橋鄉(xiāng)有權(quán)收回其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，損失由投資人承擔(dān)。
“兩證一書(shū)”以法律認(rèn)可的形式，明確了小型水利工程的所有權(quán)、使用權(quán)和投資者的權(quán)利義務(wù)，給投資者吃了“定心丸”。同時(shí)，明確投資者的經(jīng)營(yíng)收益權(quán)，也突破了以往小型水利設(shè)施公益性的束縛，開(kāi)始有了合理的回報(bào)。
張海清投資的“泵站串塘”工程除自己灌溉、養(yǎng)殖用水外，還給周邊3000畝土地提供灌溉服務(wù)。去年，張海清開(kāi)始收水費(fèi)，由水利部門(mén)核定基準(zhǔn)水價(jià)，加上用電、人工和機(jī)器折舊，每畝收取30~40元，一年的毛收入有3萬(wàn)多元，而他投資僅30多萬(wàn)元。
“以前只想解決自己的用水問(wèn)題，沒(méi)想到還能澆地賺錢(qián)�！睆埡Ｇ逵X(jué)得投資水利很劃算。讓他更沒(méi)想到的是，縣財(cái)政每年補(bǔ)助每個(gè)泵站3000元用于工程管護(hù)，每度電還補(bǔ)助0.2元。
許多受益區(qū)群眾認(rèn)為，定遠(yuǎn)財(cái)政補(bǔ)貼“泵站串塘”工程，創(chuàng)新建管體制，是最具體、最明顯、最快捷的惠民措施。過(guò)去由于沒(méi)有可靠的灌溉保障，當(dāng)?shù)卣Ｄ昃爱�產(chǎn)僅收800斤水稻，今年畝產(chǎn)達(dá)到1300斤，以每斤1.2元計(jì)算，畝均增收600元。今后還可以發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。
隨著小型水利建管體制改革的開(kāi)展，水利的職能隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。李開(kāi)飛介紹說(shuō)：“水利部門(mén)過(guò)去是直接建工程、管工程，現(xiàn)在主要是提供服務(wù)。鄉(xiāng)水利中心站技術(shù)人員長(zhǎng)年奔波田間地頭，無(wú)償給投資人提供業(yè)務(wù)咨詢(xún)和設(shè)備檢修，每年還要對(duì)80多個(gè)電灌站人員進(jìn)行培訓(xùn)�！彼块T(mén)與投資人共同發(fā)力農(nóng)村水利，其管理、運(yùn)行、效益都超過(guò)了以往。
制度創(chuàng)新
實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)與資本的基礎(chǔ)轉(zhuǎn)換
農(nóng)田水利是公益性設(shè)施，難以得到金融機(jī)構(gòu)的青睞，但定遠(yuǎn)的“泵站串塘”工程，今年卻成為定遠(yuǎn)民豐村鎮(zhèn)銀行眼里的“香餑餑”：對(duì)12項(xiàng)工程共計(jì)發(fā)放了336萬(wàn)元的貸款。其重要原因是，該縣通過(guò)制度創(chuàng)新，把原本的公益性設(shè)施變身為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，具備較好的償還能力。
“由于‘泵站串塘’工程投資大，一般實(shí)力不強(qiáng)的社會(huì)投資者難以在短時(shí)間內(nèi)籌措建設(shè)資金，又很難在短期內(nèi)收回成本，給‘泵站串塘’工程推廣帶來(lái)一定阻力�！备笨h長(zhǎng)楊鋒平一席話(huà)道出了定遠(yuǎn)縣探索小型水利工程所有權(quán)、使用權(quán)證抵押貸款融資模式的用意。
縣水務(wù)局與金融機(jī)構(gòu)牽手，對(duì)小型水利工程所有權(quán)證、使用權(quán)證辦理抵押貸款�？h水務(wù)局成立了小型水利工程抵押貸款工作領(lǐng)導(dǎo)小組，銀行部門(mén)全方位提供金融服務(wù)。
民豐村鎮(zhèn)銀行專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了抵押貸款管理辦法，明確貸款主要用于借款人與政府部門(mén)簽訂的協(xié)議或合同范圍內(nèi)從事小型水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或管理維護(hù)的融資。貸款比例不超過(guò)小型水利設(shè)施使用權(quán)評(píng)估價(jià)值的40%~50%，額度為5萬(wàn)~80萬(wàn)元；貸款期限不超過(guò)1年。獲得2/3產(chǎn)權(quán)的鄉(xiāng)政府還要為投資人出具證明，同意其抵押。如果貸款不能如期歸還，鄉(xiāng)政府將協(xié)調(diào)處理還款事宜。
在10月27日貸款發(fā)放儀式上，民豐村鎮(zhèn)銀行董事長(zhǎng)李干告訴記者，小型水利工程所有權(quán)證、使用權(quán)證辦理抵押貸款，是縣水務(wù)局與銀行合作項(xiàng)目。這次對(duì)12處“泵站串塘”工程發(fā)放336萬(wàn)元貸款，就銀行而言，風(fēng)險(xiǎn)分散。另外，鄉(xiāng)水利站人員經(jīng)常與貸款的公司、大戶(hù)等投資人打交道，知根知底，把了貸款審核的第一關(guān)，違約的概率小。
基于對(duì)合作項(xiàng)目的評(píng)估，銀行專(zhuān)門(mén)為小型水利設(shè)施量身定制了一款金融產(chǎn)品�！澳壳叭h頒發(fā)了近2000個(gè)所有權(quán)證，如果200個(gè)有貸款需求，每個(gè)60萬(wàn)元，就有1.2億元的資金需求�！崩罡蓪�(duì)這款金融產(chǎn)品的銷(xiāo)售很是看好。
支持小型水利發(fā)展，銀行當(dāng)然也有自己的算盤(pán)：除了貸款收益外，支農(nóng)貸款還可以獲得財(cái)政補(bǔ)貼，可以說(shuō)是穩(wěn)賺不賠。
小型水利工程具有公益屬性，貸款往往很難。有專(zhuān)家認(rèn)為，定遠(yuǎn)縣成功辦理小型水利設(shè)施抵押貸款，是緣于政府和水利行業(yè)的背景、工程的經(jīng)營(yíng)收益性，以及投資人自身發(fā)展帶來(lái)的預(yù)期利潤(rùn)，銀行要的是還貸能力。
金融支持小型水利建設(shè)起到了立竿見(jiàn)影的效果。定遠(yuǎn)縣綠森苑農(nóng)林開(kāi)發(fā)有限公司總經(jīng)理何春，投資180萬(wàn)元建設(shè)小張電灌站串塘工程，獲得120萬(wàn)元的財(cái)政資金補(bǔ)助。以工程使用權(quán)做抵押，又從銀行貸出了20萬(wàn)元。得知金融支持“泵站串塘”工程消息后，附近幾個(gè)村的支部書(shū)記找到何春，希望由他投資建工程，解決灌溉缺水難題�！罢羞@么好的補(bǔ)助政策和金融貸款政策，這項(xiàng)工程我就能干了。”精明的何春這回看中的是投資水利的穩(wěn)定回報(bào)：比把錢(qián)存在銀行強(qiáng)多了。
從2011年推行“泵站串塘”工程一年才干了1個(gè)工程，到2015年一年申報(bào)67個(gè)工程，定遠(yuǎn)縣改革創(chuàng)新帶來(lái)了小型水利發(fā)展的生機(jī)與活力，也讓肩負(fù)水利惠民重任的定遠(yuǎn)縣水務(wù)局，看到了農(nóng)田灌溉設(shè)施全覆蓋的希望。縣水務(wù)局副局長(zhǎng)張明清告訴記者,如果國(guó)家政策不變的話(huà)，定遠(yuǎn)縣70萬(wàn)畝水利“死角”，將在5年內(nèi)全部解決灌溉用水問(wèn)題。
評(píng)論：引入社會(huì)資本要善用政府這只“手”
記者 陶麗琴
農(nóng)田灌溉事關(guān)農(nóng)民生產(chǎn)生活。我國(guó)農(nóng)田水利幾十年發(fā)展的歷程表明，小型水利設(shè)施，從建設(shè)到運(yùn)行管理，僅靠政府是難以完全解決的。引入社會(huì)資本，由單純依靠政府，向政府、市場(chǎng)“兩只手”并用轉(zhuǎn)變，成為加快小型水利發(fā)展的必然選擇。
小型水利是重要的民生工程，政府要承擔(dān)主要責(zé)任，引入社會(huì)資本首先要用好政府這只“手”。定遠(yuǎn)縣在小型水利工程建管體制機(jī)制改革和抵押貸款辦理中，政府和水利部門(mén)這只“手”看得見(jiàn)、用得好。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)好了四種角色：一是工程投入的主導(dǎo)者和引導(dǎo)者。小型水利是公益性基礎(chǔ)設(shè)施，市場(chǎng)化程度弱。因此，在投入上，政府占大頭才能撬動(dòng)社會(huì)資本；在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)等環(huán)節(jié)，水利部門(mén)主導(dǎo)才能規(guī)范建設(shè)行為。二是制度規(guī)則的制定者。在制度設(shè)計(jì)上，激勵(lì)和約束并舉，既保障群眾應(yīng)有的灌溉權(quán)益，也保障投資者的合法使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，構(gòu)建了工程良性運(yùn)行的制度環(huán)境。三是市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的監(jiān)督者。確保工程公益性質(zhì)，能夠有力約束不合法、不合規(guī)、不合理的使用行為和經(jīng)營(yíng)行為，維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制健康運(yùn)行。四是灌溉服務(wù)產(chǎn)品的供給者。改革創(chuàng)新，善用市場(chǎng)，既加快解決灌溉服務(wù)產(chǎn)品短缺問(wèn)題，又形成了灌溉服務(wù)發(fā)展的新機(jī)制。
從定遠(yuǎn)的改革實(shí)踐來(lái)看，政府這只“手”是有力的，市場(chǎng)這只“手”是積極的。政府、市場(chǎng)相互補(bǔ)充形成合力，農(nóng)田灌溉這個(gè)民生問(wèn)題就解決得快，解決得好。
來(lái)源：中國(guó)水利報(bào) 2015年12月1日
