深圳，中國改革開放的“試驗田”。回望三十年一個小漁村翻天覆地的嬗變，我們不能不為改革開放這一歷史性的變革所產生的巨大活力所折服。
“發(fā)展是硬道理”——這是中國改革開放的核心指向。經歷了十余年狂飆突進式的發(fā)展之后，深圳人的目光開始從聚焦創(chuàng)富投向更為寬廣長遠的領域，創(chuàng)新管理模式、促進科學發(fā)展為這個引人矚目的城市帶來了更為充沛的生機與活力。1993年，深圳市成立了全國第一家水務局。
深圳市水務局成立15年來不斷探索完善水務一體化管理模式，逐步改變了水資源管理條塊分割的局面，較好地解決了水務規(guī)劃、建設、管理不協(xié)調的問題，提高了水務綜合調度指揮能力，水資源開發(fā)利用、水旱災害防御、水環(huán)境綜合治理、節(jié)水型社會建設等工作均取得長足進展，走出了一條以涉水事務統(tǒng)一高效管理保障經濟社會可持續(xù)發(fā)展的新路子。近年來，水務一體化在緩解深圳市水資源供需矛盾、推動水環(huán)境治理等方面，發(fā)揮了應有的效能和優(yōu)勢。深圳市以有限的水資源承載力，保障了1000多萬人口和6700多億元生產總值的正常用水，促進了人口、資源、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。
統(tǒng)一機構和職能
推動傳統(tǒng)水利向城市水務轉變
1993年，深圳市在政府機構改革中，為改變“多龍管水”帶來的弊端，決定以原水利局和市給排水指揮部為基礎，組建市水務局，把規(guī)劃、建設、城管等部門的管水職能集中劃入水務局，由水務局統(tǒng)一管理全市水源開發(fā)建設和供水、節(jié)水等工作。各區(qū)、街道辦也陸續(xù)成立水務局和水務工作站，全市逐步形成條塊結合、“一龍管水”的三級“大水務”管理框架。2004年，為進一步推動水環(huán)境綜合治理工作，市政府又將分散于各部門的水污染治理和排水管理職能劃入水務局，全市涉水事務管理在機構和職能上實現(xiàn)了一體化。2005年以來，市政府將原由城管執(zhí)法部門承擔的水行政執(zhí)法職能劃入水務局，相繼批準成立了節(jié)約用水辦公室、財務管理中心、水務工程建設管理中心和水政監(jiān)察支隊。通過全面整合人、財、物資源，在市級層面上實現(xiàn)了全市水務“一盤棋”，水務部門管理職能覆蓋了全市水資源開發(fā)利用和保護、防洪排澇、供水、節(jié)水、排水、水土保持、水污染防治、水政監(jiān)察、中水利用、污水回用、海水利用等14個方面，從而大大提高了水行政管理效能，從體制和機制上保證了對水的系統(tǒng)管理、綜合治理和協(xié)調治理。
統(tǒng)一水務規(guī)劃
完善水資源綜合保障體系
按照深圳經濟社會總體發(fā)展戰(zhàn)略，深圳市水務局全面梳理了原有水務規(guī)劃，統(tǒng)一編制全市涉水規(guī)劃，從高起點，以高標準修編了水資源、供水、排水、河道、水土保持、水污染防治等專業(yè)規(guī)劃，重點編制了《深圳市水務發(fā)展“十一五”規(guī)劃》《深圳水戰(zhàn)略》《深圳市雨洪資源利用規(guī)劃》等對深圳未來發(fā)展有指導意義的規(guī)劃，并與城市發(fā)展總體規(guī)劃相接，使水務規(guī)劃成為城市發(fā)展綜合決策的重要依據(jù)，保證了從市外引水戰(zhàn)略決策的實施，充分發(fā)揮了水務規(guī)劃的導向控制作用。市政府明確規(guī)定：在城市開發(fā)建設過程中，凡涉及水資源可持續(xù)利用、防洪排澇和水土保持的，均須征求水務部門的意見，建設方案與水環(huán)境方案、節(jié)水方案要同時設計、同時施工、同時驗收，不能以浪費水資源和犧牲水環(huán)境為代價換取發(fā)展速度，從而改變了以往水務規(guī)劃不統(tǒng)一、“政出多門”、計劃與執(zhí)行脫節(jié)的狀況，有效解決了水務分散投資、重復建設等問題。
統(tǒng)一水資源開發(fā)利用
促進水資源可持續(xù)利用
為科學合理、高效規(guī)范地使用有限的水資源，深圳市堅持實施水資源統(tǒng)一管理，由市水務部門統(tǒng)一發(fā)放取水許可，統(tǒng)一征收水資源費，統(tǒng)一制訂地表水與地下水的利用計劃，同時，遵循地表水、地下水和非傳統(tǒng)水資源全面管理原則，探索建立了以政府宏觀調控、民主協(xié)商為主，市場調節(jié)為輔的水資源配置機制，充分發(fā)揮政府調控和市場配置的雙重作用，由政府抓住原水不放松，實行“一龍管水”，由市水務部門統(tǒng)一管理境外引水工程、原水調配網絡和中型以上水庫，有效行使政府管理職能，保障水資源配置的科學合理性。一是統(tǒng)一規(guī)劃建設水源工程，建成了東、中、北三大跨境水源干線和若干支線，形成“長藤結瓜、覆蓋全市、分片調蓄、互聯(lián)互通”的供水網絡系統(tǒng)。近年來，深圳水務局根據(jù)深圳經濟社會發(fā)展的新形勢、新要求，提出并實施了市外引水與市內調蓄同步實施、節(jié)約用水與第二水源共同推進的水源發(fā)展策略，規(guī)劃了一批新的水源開發(fā)項目，全面鋪開了公明、鐵崗、清林徑等境內大“水缸”的建設以及全市水庫群聯(lián)網建設項目，以充分利用境外東江豐水期的洪水資源和本地的雨洪資源。這些工程完工后，全市每年可增加蓄水規(guī)模3億立方米左右，基本上可以彌補深圳2010年前的用水缺口，極大提高了水源戰(zhàn)略儲備和調蓄能力，使全市水資源應急供應保障水平從目前的20天左右提高到3個月，從而增強水源系統(tǒng)的抗風險能力，確保市民的生命之水。二是劃定城市水系保護范圍，專門編制了控制范圍達258平方公里的城市藍線規(guī)劃，占全市陸域面積的13.2%，明確了全市地表水體的保護和控制范圍，并將出臺城市水系藍線管理辦法，對城市水系控制范圍進行依法管理。三是實施一級水源保護區(qū)封閉管理。開展了“重民生、保水缸”專項行動，大規(guī)模清理拆除保護區(qū)內的違法建筑，在此基礎上，采取工程措施對一級區(qū)進行隔離管理，在重要地段安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)，并按照8萬元/km2的標準，由市財政每年安排預算，用于保護區(qū)的專項管理。一級區(qū)內每2km2設置一個管理哨所，每個哨所安排6名護管人員，進行網格化管理。四是統(tǒng)籌調配原水，由市水務局統(tǒng)一管理全市水源工程和中型以上水庫，對小型水庫實行分類管理，出臺小型水庫管理辦法，并將水庫管理費用列入財政預算，每年為全市141座街道辦管理的小型水庫安排專項管理費用。
優(yōu)化水資源使用效率
創(chuàng)新節(jié)水管理模式
創(chuàng)新水資源調度配置模式，建立節(jié)水宏觀調控機制。深圳市把節(jié)水型社會建設作為保障城市可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性工程來抓，把加強政府宏觀調控作為創(chuàng)建工作的基礎，在深刻反思“以需定供”傳統(tǒng)水資源管理思路的基礎上，結合深圳實際，嘗試實施水資源“雙控管理”，即根據(jù)廣東省水利廳分配深圳市16.63億立方米/年的東江引水指標，對水資源總量進行統(tǒng)籌管理和統(tǒng)一調度，科學核定各行業(yè)的用水定額，實行區(qū)域用水總量控制與行業(yè)用水定額管理結合的辦法。首先，對各區(qū)歷年的水資源供需狀況進行統(tǒng)計分析，將各區(qū)多年平均取水用水數(shù)量作為水資源優(yōu)化配置的重要依據(jù)，根據(jù)本區(qū)功能定位、產業(yè)布局和人口規(guī)模發(fā)展規(guī)劃，結合水量平衡測試、計劃用水管理、建設項目用水節(jié)水管理等工作的開展情況，以近3年平均用水量為基數(shù)，于每年年末初步預測核定下一年度的用水總量指標，規(guī)定超限額取水用水必須經市水行政主管部門核準。其次，根據(jù)對全市各行業(yè)所有單位用戶的水量測試數(shù)據(jù)，編制了《深圳市行業(yè)用水定額》，明確工業(yè)生產用水、居民生活用水和生態(tài)環(huán)境用水的年度用水定額，將定額指標層層分解到各行業(yè)主管部門，結合該行業(yè)的取水許可管理進行分類考核，節(jié)獎超罰，并按照“保生活、調工業(yè)、維生態(tài)”的原則，制訂各行業(yè)單位用戶的具體取水用水計劃。單位用戶的年度計劃用水總量根據(jù)測試確定的合理用水水平系數(shù)、用水平均增長率以及最近3年實際用水總量的平均值確定，目前全市13萬多家單位用戶的計劃用水管理已全部完成。第三，堅持將萬元GDP取水量作為產業(yè)導向目錄的考核指標,以節(jié)水引導產業(yè)結構調整優(yōu)化升級，關停并轉耗水量大、污染環(huán)境的印染、皮革、電鍍等企業(yè)，重點扶持發(fā)展低耗水的高新技術企業(yè)，基本實現(xiàn)了以供水能力定經濟結構的目標，使企業(yè)增強了應對當前全球性金融危機的能力。通過實施“雙控”管理，較好地保證了區(qū)域及行業(yè)的用水供需平衡，調動了地方和行業(yè)節(jié)水管理的積極性。今年上半年，在國內外空前嚴峻的經濟環(huán)境下，深圳市萬元GDP水耗下降1.9立方米，但生產總值卻增長了10.5%，高于全國平均水平。
創(chuàng)新水資源利用方式，建立節(jié)水市場調節(jié)機制。近年來，深圳市注重運用經濟手段調節(jié)取水和用水，充分發(fā)揮水價杠桿對節(jié)水的調節(jié)和引導作用。一是完善水價格體系，制定不同用途、不同行業(yè)的供水價格，用“超量加價，多超多付”的辦法調控用水，使節(jié)水與市民、企業(yè)的切身利益密切掛鉤。目前，深圳市對單位用戶實行超計劃用水累進加價收費制度，對居民生活用水實行三級階梯計量水價，超用水量一律加價收費。二是制定合理的再生水價格。根據(jù)再生水水質及用途，深圳市在與自來水價格保持適當差價的基礎上，在稅收上給予適當減免，降低再生水的生產成本和使用成本。目前正在擬定再生水價格指導意見，引導工業(yè)、市政設施和景觀綠化用水優(yōu)先使用再生水。2007年9月，深圳物價部門對市中銀大廈中水利用示范小區(qū)的中水價格作出規(guī)定，使深圳成為全省第一個為中水定價的城市。三是抓好價格調控。在對深圳及周邊城市水價現(xiàn)狀進行調研的基礎上，深圳提出了“小步快跑、逐步到位”的水價調整方案，盡可能使水價較好地反映水資源的稀缺程度和供應成本。目前，深圳市正努力建立特區(qū)內外統(tǒng)一的水價體系，最終實現(xiàn)原水供水同城同網同價，平衡企業(yè)和居民的水價負擔，同時，積極探索更加靈活的辦法，比如實施不同行業(yè)水價、不同用途分時段水價；探索建立初始水權分配和交易市場，鼓勵各區(qū)對節(jié)約的水量進行有償轉讓，按市場供需情況隨行定價。通過創(chuàng)新水價形成機制，使水資源管理逐步由以需定供、主要依靠行政命令向以供定需、更加注重經濟調節(jié)轉變，促進了節(jié)水的市場化，取得了經濟效益和社會效益的雙贏。
創(chuàng)新節(jié)水管理制度，建立法規(guī)保障機制。節(jié)水型社會建設必須有完善的法規(guī)體系作為保障。深圳市根據(jù)節(jié)水型社會建設的具體要求，結合深圳實際，把節(jié)水法規(guī)建設作為創(chuàng)建工作的一項基礎保障性工程。一是創(chuàng)新立法推動方式，創(chuàng)造立法條件，及時啟動了再生水及雨水綜合利用的立法調研，開展了將深圳經濟特區(qū)水土保持條例、河道管理條例、城市供水用水條例及水資源管理條例上升為“較大市”立法的修訂工作。二是推動出臺指導全市節(jié)水管理的地方性規(guī)章。2005年《深圳市節(jié)約用水條例》頒布實施，深圳市成為華南地區(qū)首個為節(jié)水事項立法的城市。之后，《深圳市水量平衡測試實施辦法》《深圳市計劃用水辦法》《深圳市建設項目用水節(jié)水管理辦法》等政府規(guī)章或政府規(guī)范性文件相繼出臺。此外，深圳市節(jié)水專項資金使用管理辦法、居民生活用水定額管理辦法、節(jié)約用水獎勵辦法等規(guī)章正在起草或報市政府審定之中。三是加大節(jié)水執(zhí)法力度，依法對洗車業(yè)、洗浴業(yè)、建筑施工行業(yè)的臨時用水進行了專項治理，有效打擊了違法用水行為，增強了全社會依法節(jié)水意識。據(jù)統(tǒng)計，2005年以來，深圳市新出臺了2部地方性法規(guī)和7部行政規(guī)章，印發(fā)了20余個與節(jié)水相關的規(guī)范性文件，內容涵蓋了上水、中水、下水的方方面面，初步形成了覆蓋水資源開發(fā)、利用、管理、配置、節(jié)約、保護全過程的節(jié)水管理制度體系，將節(jié)水工作納入有法可依、依法管理的軌道，有效規(guī)范和約束了水資源開發(fā)利用從源頭到末端各個環(huán)節(jié)的節(jié)水行為，為節(jié)水管理提供了較完備的法制保障，促進了節(jié)水型社會建設的深入開展。
統(tǒng)一行業(yè)監(jiān)管
建立依法治水管水新格局
首先，加快立法。發(fā)揮深圳特區(qū)立法權的優(yōu)勢，頒布實施了水資源管理、城市供水用水、水土保持、河道管理、節(jié)約用水、排水管理等6個地方性法規(guī)，以及飲用水水源保護、建設項目用水節(jié)水等18個政府規(guī)章，其中節(jié)水條例和排水條例已作為“較大市”立法頒布實施，供水條例也將上升為“較大市”立法，水務法規(guī)涵蓋了上、中、下水的方方面面。其次，強化執(zhí)法。以水政監(jiān)察支隊為骨干，在各區(qū)水務局和水管單位成立了10余支執(zhí)法隊，基本建立了覆蓋全市的水行政執(zhí)法網絡，全面開展了水務“嚴格執(zhí)法年”活動和“重民生保水缸”專項行動。第三，加強監(jiān)管。由市水務部門統(tǒng)一發(fā)放取水許可證，統(tǒng)一征收水資源費，統(tǒng)一制訂地表水與地下水利用計劃；統(tǒng)一審批排水許可事項，制定了污水處理廠運營服務標準，與所有排水運營單位簽訂了運營合同，特區(qū)外污水處理費核撥納入全市統(tǒng)一管理；推動特區(qū)內外供水企業(yè)的全面整合，完善供水企業(yè)綜合評價體系和自來水特許經營協(xié)議，建立供水企業(yè)服務承諾制度，實行規(guī)范化、標準化服務，推進了供水中間層接收工作。目前，深圳市正梳理完善涉水主要環(huán)節(jié)的監(jiān)管標準和辦法，隨著一系列配套措施和法規(guī)的出臺，政府監(jiān)管職能將得到更好的發(fā)揮。
統(tǒng)一水價水質管理
切實保障民生權益
深圳市按照“小步快跑、逐步到位”的指導思想，加快了原水價格、自來水價格的改革調整步伐，除實行不同用途自來水階梯水價制度外，還用“超量加價、多超多付”的辦法調控超計劃用水，并逐步縮小不同投資主體導致的原水價格差異。經過改革，深圳市目前自來水綜合價格達2.34元/立方米，污水處理費綜合單價為1.05元/立方米。為消除特區(qū)內外“二元化”水價結構，維護居民和企業(yè)的權益，深圳市在實施水庫聯(lián)網調度的前提下，根據(jù)特區(qū)內外現(xiàn)有原水供水水價水平，采取分片、分步調整的策略，建立統(tǒng)一的水價體系，實現(xiàn)了同網同城同價。為確保市民飲用水安全，深圳在全國率先成立了獨立于供水企業(yè)、由政府管理的水質檢測中心，承擔全市原水、自來水檢測工作，建立統(tǒng)一的水質督察體系，并在全國率先推行城市供水水質公報制度，每月在媒體和水務網上公布上月水質情況，便于市民直接查詢；對供水水價、污水處理費調價等實行聽證制度，保證了市民的知情權、參與權和監(jiān)督權。
統(tǒng)一市場準入
完善水務投融資體制
為保證水資源開發(fā)利用、城市供水等公益性產業(yè)的發(fā)展，深圳市將水務建設項目分為公益性、準公益性和經營性三大類，實行分類管理，統(tǒng)一規(guī)劃布局建設項目。只有納入水務發(fā)展建設規(guī)劃，投資主管部門和水務主管部門才能審批或核準該項目；財政資金主要用于公益性或準公益性水務項目的建設和運行維護；盡可能利用社會資金建設準公益性水務項目。近年來，深圳市以供水和防洪排澇兩大保障體系建設為重點，在發(fā)揮政府投資主渠道作用的同時，不斷開辟新渠道，形成市、區(qū)、街、企業(yè)多層次投入機制。同時，按照“誰投資、誰受益”的原則，采取股份制、引進外資、BOT、TOT等融資方式，廣泛吸引社會資金辦水務，建立投資補償機制。2007年，深圳市在適當提高排污費征收標準的同時，出臺了《深圳市水務發(fā)展專項資金管理暫行辦法》，進一步加強了水務資金管理，拓寬了投資渠道。
通過不斷探索水問題，謀劃新發(fā)展，踐行新理念，做活水文章，深圳水務事業(yè)漸入佳境，為促進深圳可持續(xù)發(fā)展提供了可靠的支撐和保障：2007年全市原水供應總量達到18.3億立方米，自來水供應總量達到15.4億立方米，制配水能力達到638萬噸/日；萬元GDP水耗降到26.48立方米，相當于全國平均水平的十分之一；城市生活污水集中處理率達到70.45%，水土流失總面積減少10.3平方公里。在深入學習實踐科學發(fā)展觀的道路上，深圳將繼續(xù)以世界先進治水城市為標桿，以自主創(chuàng)新為動力，實現(xiàn)水務工作的精細化、規(guī)范化管理，謀求水務事業(yè)的科學發(fā)展，續(xù)寫人水和諧的新篇章，開創(chuàng)城市水務的新局面，努力為深圳建設現(xiàn)代化、國際化城市和中國特色社會主義示范市再立新功。
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