各國洪水管理策略比較
向立云
從目前所采取的防洪策略看，世界各國大致可分為兩大類型：以工程防洪措施為主的和工程防洪措施與非工程防洪措施并舉的國家。日本、荷蘭、中國、屬于前蘇聯(lián)的主要國家、埃及等是以工程防洪措施為主國家的代表，美國、法國、英國等是另一類型的代表。
美國：從唯堤政策走向綜合管理
美國聯(lián)邦政府正式介入防洪事業(yè)僅有150的歷史。在此之前，土地所有者或一些社區(qū)沿河流兩岸建有一些零星的堤防保護(hù)耕地或城市。
1861年美國密西西比河考察團(tuán)發(fā)表了防洪策略考察報告，認(rèn)為堤防就可解決密西西比河洪水問題，于是密西西比河委員會以此為依據(jù)，在南北戰(zhàn)爭以后（1879年）開始推行只建堤防的防洪政策。1912年和1913年密西西比河洪水宣告堤防萬能的防洪策略失敗，隨之產(chǎn)生了以堤防、水庫、蓄滯洪區(qū)、分洪道、河道整治、水土保持等措施相結(jié)合的相對綜合的以“控制洪水”為目標(biāo)的工程防洪策略。
1927年密西西比河發(fā)生有記載以來最大洪水，導(dǎo)致美國防洪法修訂和密西西比河及三角洲防洪工程建設(shè)項(xiàng)目啟動，以防御類似1927年型的洪水，這與我國一旦出現(xiàn)更大洪水，即以此洪水為對象建設(shè)防洪工程的思路基本一致。
雖然進(jìn)行了大規(guī)模的防洪工程建設(shè)，但洪水災(zāi)害損失卻有增無減，面對這一困境，20世紀(jì)40年代，美國以吉爾伯特·懷特為代表的有識之士提出了協(xié)調(diào)人與洪水關(guān)系的思想，標(biāo)志著考慮社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等約束因素，管理洪水而非控制洪水，減輕而非消除洪水影響的防洪觀念形成。
距“唯堤政策”提出約100年后，美國非工程防洪措施的主體“全國洪水保險計劃”于1968年開始推行，工程措施與非工程措施并舉的防洪策略形成。全國洪水保險計劃不僅是一個風(fēng)險分擔(dān)的措施，更重要的，該計劃是一個洪水風(fēng)險區(qū)管理政策，它通過法律和經(jīng)濟(jì)的手段強(qiáng)制獲取風(fēng)險利益者承擔(dān)風(fēng)險費(fèi)用，限制洪水風(fēng)險區(qū)不合理開發(fā)，防止開發(fā)者將洪水風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到他人身上，體現(xiàn)了公共政策的效率與公平原則。
與歷史上發(fā)生大洪水后的反應(yīng)不同，1993年美國創(chuàng)記錄大洪水發(fā)生后，沒出現(xiàn)工程建設(shè)的熱潮，而是修訂了國家洪泛區(qū)管理綜合規(guī)劃，將“制定更全面、更協(xié)調(diào)的措施，保護(hù)并管理人與自然構(gòu)成的系統(tǒng)，以確保長期的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展”作為洪水管理的任務(wù)。更注重防洪工程特別是堤防的質(zhì)量，而非刻意追求可防御這次洪水的更高的防洪標(biāo)準(zhǔn)，同時有意不修復(fù)某些被洪水破壞的堤防，為洪水保留更多的滯蓄、回旋的空間，這又與我國1998洪水后所采取的平垸行洪、退田還湖措施異曲同工。
法國：洪水風(fēng)險與土地相連
法國國家政府基本上不承擔(dān)防洪的責(zé)任，防洪工程的建設(shè)主要由當(dāng)?shù)鼐用瘢ǖ刂鳎┗虍?dāng)?shù)卣袚?dān)費(fèi)用，這與洪水發(fā)生、洪泛區(qū)開發(fā)利用具有地域性的特點(diǎn)相適應(yīng)。對于具有地域性的社會問題，由當(dāng)?shù)卣蚪M織制定公共政策，由當(dāng)?shù)赝度胭Y源來解決或緩解通常是有效率和公平的。這也是為什么當(dāng)美國聯(lián)邦政府決定由國家投資建設(shè)密西西比河防洪工程時，與該流域無關(guān)的其他一些州的議員提出用全體納稅人的錢為部分人提供防洪保護(hù)質(zhì)疑的原因所在，美國洪水保險計劃的推行在很大程度上也是基于這一考慮。
法國國家級的防洪策略主要體現(xiàn)在非工程措施方面。法國自1935年開始制定洪水風(fēng)險區(qū)規(guī)劃，并從20世紀(jì)80年代起執(zhí)行自然災(zāi)害風(fēng)險公布制度，明確限制在洪水（或?yàn)?zāi)害）風(fēng)險區(qū)的開發(fā)并規(guī)定了采取防洪對策的原則。洪水風(fēng)險區(qū)規(guī)劃要求凡在洪泛區(qū)修堤、興建土木工程，不得影響洪泛區(qū)的滯洪效果，不得將洪水風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給他人，并嚴(yán)格控制城市向洪水風(fēng)險區(qū)擴(kuò)張。
洪水風(fēng)險區(qū)規(guī)劃和自然災(zāi)害風(fēng)險公布制度都通過洪水或?yàn)?zāi)害風(fēng)險區(qū)劃的辦法進(jìn)行土地利用管理。在洪水風(fēng)險區(qū)規(guī)劃中將洪水風(fēng)險區(qū)分為A、B兩區(qū)，A區(qū)為深水急流區(qū)，洪水時是行洪道，類似于我國的灘區(qū)或行洪區(qū)，B區(qū)為洪泛區(qū)。在A區(qū)禁止新建所有工程和建筑物；在B區(qū)，建筑物的修建和10公頃以上的種植需申報批準(zhǔn)。自然災(zāi)害風(fēng)險公布制度將國土分為三個區(qū)，在地圖上分別用紅、藍(lán)、白三種顏色標(biāo)志，紅區(qū)為高風(fēng)險區(qū)，藍(lán)區(qū)為一般風(fēng)險區(qū)，白區(qū)為無風(fēng)險區(qū)（對洪水而言為100年一遇洪水以外的區(qū)域），其土地利用管理規(guī)定與洪水風(fēng)險區(qū)規(guī)劃一致。自然災(zāi)害風(fēng)險公布制度風(fēng)險分區(qū)向全民公布。
雖然沒有法律上的責(zé)任，但法國政府一直對能有效減輕災(zāi)害損失和影響的洪水預(yù)報給予高度重視。法國的洪水預(yù)報系統(tǒng)由1200個測站和530個分中心構(gòu)成，現(xiàn)代化程度很高，負(fù)責(zé)對全國1600公里長的重要河流段進(jìn)行洪水預(yù)報。此外，法國還對境內(nèi)所有水庫大壩逐個建立了失事應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)。
由于1981和1982兩年連續(xù)發(fā)生大水災(zāi)，國家無力用原來的方式向?yàn)?zāi)民提供災(zāi)害救濟(jì)，而在1982年7月通過的法律中，明確制定了自然災(zāi)害保險制度，屬于半強(qiáng)制性的自愿保險，未參加保險者將得不到此前強(qiáng)度的災(zāi)害救濟(jì)。
英國：重視非工程措施
英國根據(jù)1930年頒布的流域法的規(guī)定，建立了流域董事會，國家正式介入防洪事業(yè)。1947年流域董事會授權(quán)與城市規(guī)劃部門合作，控制洪水風(fēng)險區(qū)的開發(fā)，防洪非工程措施得到重視。
英國的工程防洪體系由堤防、河道整治、水庫和擋潮閘構(gòu)成。在英國沒有單一防洪的水庫，他們認(rèn)為為防洪修建水庫造價過高，合適的壩址少，以淹沒土地移民的手段換取保護(hù)另一片價值略高的土地意義不大，上游筑壩對遠(yuǎn)距離的下游防洪效益極小。
近年來，英國對非工程措施顯得更為重視。英國的非工程防洪措施主要包括四個方面：設(shè)立洪水損失補(bǔ)償基金和災(zāi)害救濟(jì)基金；開展洪水保險；進(jìn)行洪水風(fēng)險分區(qū)，限制、規(guī)范洪泛區(qū)的土地開發(fā)利用；建立洪水預(yù)報和警報系統(tǒng)。
采取工程措施與非工程措施并舉的國家還有印度、泰國、澳大利亞等國。
這些國家的防洪策略的發(fā)展與演變過程從總體上看，都有共同之處：首先建設(shè)起至少可以防御常遇洪水的工程體系，在保持該體系的基礎(chǔ)上，采取非工程措施，特別是洪水風(fēng)險分區(qū)、建立洪水風(fēng)險區(qū)土地開發(fā)利用管理制度，限制不合理的開發(fā)，減低社會面對洪水的脆弱性，實(shí)現(xiàn)人水協(xié)調(diào)、人與自然和諧的目標(biāo)。
日本：工程措施外的新理念
日本有1700余年的防洪歷史，并較早（1896年）頒布了《河川法》。以此為依據(jù)，先后于明治、大正和昭和初期制定了三次治水計劃，由于資金和戰(zhàn)爭等原因，這幾次計劃都未得到實(shí)質(zhì)性的落實(shí)。20世紀(jì)40～50年代，日本水災(zāi)嚴(yán)重，損失約占國民收入的4％，其中有兩個年份（1947、1953年）達(dá)10％以上。隨著日本經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，為緩解嚴(yán)重的洪水災(zāi)害態(tài)勢，保障社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，1960年頒布施行了《治山治水緊急措置法》和《治水特別會計法》，并據(jù)此制定了《治水十年計劃》。自此治水計劃有了切實(shí)的資金保障，從而使日本的治水事業(yè)進(jìn)入穩(wěn)定順利的發(fā)展時期，水災(zāi)對國民經(jīng)濟(jì)的影響持續(xù)減弱。
日本的防洪策略總體上以工程措施為主，這與其洪水風(fēng)險區(qū)人口密度高、資產(chǎn)密集有關(guān)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，都市內(nèi)水問題突出，都市水治理得到更多的重視，與此同時，結(jié)合堤面土地利用（道路、建筑物建設(shè)）的只漫不潰的城市周邊超級堤防（頂寬達(dá)數(shù)百米）建設(shè)開始興起。近年來，綜合治水、洪水管理、風(fēng)險選擇、泛濫容許、治水與自然和諧等新的觀念開始提出，并在新《河川法》條款中得到一定程度的體現(xiàn)。
荷蘭：給河流以空間
荷蘭地處萊茵河和馬斯河下游三角洲，地勢低洼，低于海平面的國土面積約占40％，易受高潮和河道洪水侵襲。特殊的地理?xiàng)l件，決定了其防洪工程的重要性。好在萊茵河流域降水均勻，豐枯水位變幅不大，北海最高潮位為3．5米，為其修建高標(biāo)準(zhǔn)堤防提供了便利條件�，F(xiàn)在荷蘭的防洪標(biāo)準(zhǔn)為：城市10000年一遇，河道1250年一遇，海堤4000年一遇～10000年一遇，但實(shí)際上堤防，尤其是河堤遠(yuǎn)不如我國江河干流堤防高大。
1993年和1995年的洪水使荷蘭人認(rèn)識到再高標(biāo)準(zhǔn)的防洪工程仍面臨失事的風(fēng)險，促使其對以往防洪策略開始反思，給河流以空間和開辟蓄滯洪區(qū)的設(shè)想即是在此背景下提出的。
作者簡介
向立云 ：男，1962年生，四川人，中國水利水電科學(xué)研究院防洪減災(zāi)研究所高級工程師，洪水管理與減災(zāi)政策研究室主任。專長為防洪減災(zāi)。
來源：中國水利報 | 
