□本報(bào)記者 唐瑾 李坤 孟夢(mèng) 張佳麗 通訊員 秦雙
4月10日，位于湖北省宜昌市黃柏河?xùn)|干支上游的4家磷礦企業(yè)，分別收到了宜昌市黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局下達(dá)的《責(zé)令改正違法行為決定書》,被責(zé)令立即停止超標(biāo)排放水污染物的行為，并被要求加強(qiáng)整改，確保在半個(gè)月之內(nèi)實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。
次日，其中的一家企業(yè)——宏亮礦業(yè)公司即向該局提交了整改方案。
4月14日，當(dāng)記者來(lái)到宏亮礦業(yè)公司的采礦現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，該企業(yè)正在一家環(huán)�？萍脊炯夹g(shù)人員的指導(dǎo)下,加快安裝和建設(shè)污水處理設(shè)施。
據(jù)最新了解，目前這幾家企業(yè)均按期完成整改，實(shí)現(xiàn)了達(dá)標(biāo)排放。
對(duì)涉水企業(yè)的排污行為進(jìn)行監(jiān)管和執(zhí)法，一般來(lái)說(shuō)，這是屬于環(huán)保部門職責(zé)范圍，而在宜昌，這不僅由水利部門來(lái)管，而且有很強(qiáng)的約束力。
2015年6月，宜昌市設(shè)立市黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局，與市水利水電局一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子，依法履行黃柏河流域水資源保護(hù)方面的行政執(zhí)法職責(zé)，也就是說(shuō)，凡是水資源保護(hù)的行政執(zhí)法都由水利部門一家來(lái)實(shí)施。
從機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)的明確，再到執(zhí)法的約束力，宜昌市在水資源保護(hù)上走過(guò)了怎樣的歷程，又有哪些亮點(diǎn)？近日記者對(duì)此進(jìn)行了采訪。
執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，
給“大水缸”帶來(lái)重大風(fēng)險(xiǎn)
作為“世界水電之都”，宜昌因長(zhǎng)江、三峽、葛洲壩等江河及水利樞紐工程而聞名，但對(duì)于宜昌本地人來(lái)說(shuō)，黃柏河才是地道的“母親河”。
發(fā)源于宜昌市夷陵區(qū)黑良山的黃柏河是長(zhǎng)江的一級(jí)支流，承擔(dān)著宜昌市近200萬(wàn)人口生產(chǎn)生活供水和百萬(wàn)畝農(nóng)田的灌溉任務(wù)。供水區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)總量占宜昌全市的近80%。
2013年5月，黃柏河上游天福廟、玄廟觀兩座水庫(kù)相繼發(fā)生大面積水華，直接威脅宜昌市供水安全，同時(shí)給脆弱的水源地保護(hù)敲響警鐘。
上世紀(jì)60年代以來(lái)，黃柏河一直水質(zhì)良好，為何會(huì)發(fā)生大面積水華？宜昌市派出8個(gè)小組對(duì)黃柏河干流以及14條主要支流進(jìn)行拉網(wǎng)式排查，最終得出結(jié)論：磷礦開采是影響水體變化的主要原因。
宜昌不僅水能資源豐富，還有著“磷都”的美譽(yù)，豐富的磷礦資源是宜昌千億元化工產(chǎn)業(yè)的基石，也是當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)和群眾脫貧致富的重要依托，僅2016年其產(chǎn)值就占全市工業(yè)產(chǎn)值的30.6%。
宜昌市磷礦資源主要分布于黃柏河流域，尤其是黃柏河?xùn)|支流域。截至2012年年底，流域內(nèi)累計(jì)查明磷礦資源儲(chǔ)量超過(guò)30億噸。
宜昌開發(fā)磷礦由來(lái)已久，如今為何對(duì)水質(zhì)造成重大影響？
宜昌市政協(xié)原主席李亞隆認(rèn)為：隨著流域內(nèi)磷礦資源開發(fā)及生產(chǎn)活動(dòng)日趨活躍，開發(fā)的規(guī)模及方式也發(fā)生了新的變化：一是開采方式由“平”轉(zhuǎn)“深”。深井開采成為新建礦井的普遍方式，大量地下水的抽取對(duì)河流污染巨大。二是開采規(guī)模由“小”轉(zhuǎn)“大”。單礦百萬(wàn)噸甚至幾百萬(wàn)噸加重了污染的集中度，削弱了河流的自凈能力。三是礦尾距離由“遠(yuǎn)”變“近”。特別是特大型單礦分布在水庫(kù)的尾水部位，污染風(fēng)險(xiǎn)提升。
宜昌市對(duì)水資源的保護(hù)一貫重視，尤其是黃柏河這個(gè)“大水缸”。但水資源保護(hù)卻涉及水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)（漁業(yè)）、交通（海事）等部門。這種體制帶來(lái)的明顯后果，就是各部門水質(zhì)保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)“打架”。
據(jù)了解，目前黃柏河流域保護(hù)區(qū)內(nèi)大部分企業(yè)污水排放遵循《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)水體水質(zhì)遠(yuǎn)劣于《地表水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》Ⅲ類水質(zhì)。
“工廠排放全是達(dá)標(biāo)的，礦山排放也是達(dá)標(biāo)的，但水利部門認(rèn)為水是被污染的。原因就在于對(duì)同一條河流，水利部門的標(biāo)準(zhǔn)是水源地保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，其他部門的標(biāo)準(zhǔn)是排放標(biāo)準(zhǔn)。即便是達(dá)標(biāo)排放，仍然對(duì)水源地保護(hù)有很大的影響�！� 李亞隆一針見血地指出了水源地保護(hù)乏力的重要原因。
體制問題對(duì)水資源保護(hù)的弊端顯而易見。多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)法過(guò)程中權(quán)能交叉、職責(zé)不清，部門之間、上下級(jí)之間相互推諉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；執(zhí)法能力分散，監(jiān)管力量不足，也容易導(dǎo)致執(zhí)法不作為及監(jiān)管不力。
開發(fā)磷礦資源是發(fā)展經(jīng)濟(jì)保障民生的需要，保護(hù)黃柏河水質(zhì)也是發(fā)展經(jīng)濟(jì)保障民生的需要，對(duì)于宜昌來(lái)說(shuō)，這似乎只能是單選題。地處長(zhǎng)江沿岸的宜昌能不能另辟水源？經(jīng)分析論證，這種選擇并不可取。
從目前看，由于長(zhǎng)江上游水資源開發(fā)利用，水質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)不可控；沮漳河水質(zhì)長(zhǎng)年劣Ⅴ類；清江鐵礦、煤礦排放量日趨增多。還有，除沿江地區(qū)外，近100萬(wàn)人的生產(chǎn)生活不具備其他引水條件，黃柏河流域是宜昌市的唯一供水水源。
鑒于此，宜昌市選擇了對(duì)黃柏河水資源實(shí)行更加嚴(yán)格的保護(hù)：工業(yè)企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)按照水源地水質(zhì)保護(hù)要求來(lái)執(zhí)行，并且涉水執(zhí)法由多部門改為由水利部門一家相對(duì)集中執(zhí)法。
集中執(zhí)法，對(duì)水資源實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)
“水資源保護(hù)由水利局管，水污染防治由環(huán)保局管，農(nóng)業(yè)面源污染防治由農(nóng)業(yè)局管，船舶污染防治由港航局管；市縣兩級(jí)各部門都有相應(yīng)的執(zhí)法隊(duì)伍……黃柏河污染了，到底應(yīng)該歸誰(shuí)管？”這是黃柏河流域綜合執(zhí)法局專職副局長(zhǎng)、綜合執(zhí)法支隊(duì)支隊(duì)長(zhǎng)洪鈞多年的困惑。
如今，黃柏河水資源保護(hù)的責(zé)任落在了水利一家頭上。
2015年6月底，宜昌市編委印發(fā)了《宜昌市黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的規(guī)定》，成立宜昌市黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局，并設(shè)立市黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法支隊(duì)，工作經(jīng)費(fèi)全額納入財(cái)政預(yù)算，配備了基本的執(zhí)法裝備。至此，黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法改革取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2015年9月，黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局正式組建。
記者從宜昌市編委的一份文件中看到：黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局主要職責(zé)有三項(xiàng)：一是負(fù)責(zé)擬訂黃柏河流域飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)水資源保護(hù)、水資源管理綜合執(zhí)法、水環(huán)境綜合整治等規(guī)范性文件和發(fā)展規(guī)劃，并組織實(shí)施。二是負(fù)責(zé)黃柏河流域水資源保護(hù)的綜合執(zhí)法。三是負(fù)責(zé)對(duì)黃柏河流域飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)水資源保護(hù)和管理、水污染防治等進(jìn)行巡查和處理。
宜昌市還呈報(bào)省政府，取得了在黃柏河流域開展相對(duì)集中水資源保護(hù)行政執(zhí)法授權(quán)。湖北省政府批復(fù)的文件中明確：集中行使行政處罰權(quán)的區(qū)域在黃柏河?xùn)|支流域尚家河水庫(kù)大壩以上干支流兩側(cè)第一道山脊線以內(nèi)的區(qū)域。集中行使的行政處罰權(quán)包括法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由水利部門行使的行政處罰權(quán)，水污染防治法、湖北省水污染防治條例、防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例、漁業(yè)法等法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由環(huán)境保護(hù)部門、漁業(yè)主管部門、海事管理機(jī)構(gòu)行使的行政處罰權(quán)。
省政府批復(fù)文件中還明確，行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，宜昌市和相關(guān)縣（市、區(qū)）有關(guān)部門不得再行使已集中由黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局行使的行政處罰權(quán)；仍行使的，作出的行政處罰決定一律無(wú)效。
此外，宜昌市還明確了黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局行政權(quán)力清單，包括96項(xiàng)行政處罰、14項(xiàng)行政強(qiáng)制、6項(xiàng)行政監(jiān)督檢查，詳細(xì)列出了權(quán)力名稱、法律法規(guī)依據(jù)以及原權(quán)力部門，以便精準(zhǔn)執(zhí)法，對(duì)水資源實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。
今年1月1日，完成了權(quán)力清單中原由水利水電、環(huán)保、農(nóng)業(yè)（漁業(yè)）、交通運(yùn)輸（海事）等主管部門行使的行政處罰權(quán)一次性劃轉(zhuǎn)，集中由黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局行使。從此，黃柏河流域水源地保護(hù)結(jié)束了分部門管理與屬地管理并存的分散執(zhí)法歷史，進(jìn)入了“一站式”管理的全新時(shí)代。
有專家認(rèn)為，宜昌市從民生福祉和綠色發(fā)展的角度出發(fā)，在水資源保護(hù)上，以問題為導(dǎo)向，將過(guò)去多部門進(jìn)行的水資源保護(hù)執(zhí)法調(diào)整為綜合執(zhí)法和相對(duì)集中執(zhí)法，突破了現(xiàn)行法律和體制的制約，難能可貴。
體制機(jī)制創(chuàng)新，提升行政執(zhí)法效能
“宜昌市賦予了黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局涉水行政執(zhí)法權(quán)力，同時(shí)也賦予了執(zhí)法的約束力。”有著宜昌市水利水電局局長(zhǎng)、宜昌市黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局局長(zhǎng)雙重身份的靳鵬看來(lái)，“除法律、法規(guī)、規(guī)定規(guī)章明確的處罰外，綜合執(zhí)法局還擁有兩把‘權(quán)力之斧’：即磷礦開采審批的前置審核權(quán)和磷礦開采指標(biāo)調(diào)配權(quán)�！�
為保護(hù)黃柏河水質(zhì)，宜昌市設(shè)置磷礦項(xiàng)目審核和磷礦開采總量調(diào)控“兩道防線”，都與東支流域水質(zhì)掛鉤，如若企業(yè)不符合排放要求，執(zhí)法局可一票否決其開采審批；如若企業(yè)所在支流水質(zhì)達(dá)不到目標(biāo)要求，執(zhí)法局可提請(qǐng)市政府核減該流域磷礦開采的年度計(jì)劃。
綜合執(zhí)法對(duì)黃柏河流域違規(guī)排污行為產(chǎn)生了震懾，執(zhí)法效果正在逐步顯現(xiàn)。
2016年7月7日，執(zhí)法人員在巡查中發(fā)現(xiàn)，湖北某公司走馬嶺磷礦未經(jīng)許可，擅自在黃柏河干流河道內(nèi)建設(shè)橋梁、堡坎。黃柏河水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局責(zé)令該公司于8月15日前清除違法建筑，并對(duì)其處以兩萬(wàn)元罰款。該公司在接到依法催告后，不到10日便自動(dòng)拆除了違法建筑。
在環(huán)保力度與企業(yè)發(fā)展休戚相關(guān)的震懾力下，企業(yè)也逐漸把環(huán)境保護(hù)與安全生產(chǎn)并列為發(fā)展底線，保護(hù)水資源意識(shí)日漸增強(qiáng)。
在湖北三寧礦業(yè)有限公司選礦廠，記者看到，投資近千萬(wàn)元的污水處理工程正在緊張建設(shè)中。礦長(zhǎng)李勇說(shuō)，以前的污水處理設(shè)備已經(jīng)跟不上現(xiàn)在的污水處理需求。公司主動(dòng)加大投入，提升污水處理能力和工藝水平。李勇表示，他們還自加壓力，爭(zhēng)取將出廠污水排放指標(biāo)提升至地表水Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)。
綜合執(zhí)法改革后，宜昌市水資源保護(hù)執(zhí)法發(fā)生了明顯變化。一是執(zhí)法“無(wú)縫隙”。完成了流域內(nèi)磷礦企業(yè)涉水事項(xiàng)普查，掌握了企業(yè)的基本情況以及涉水事項(xiàng)詳細(xì)信息，并一一登記在冊(cè)。對(duì)流域內(nèi)65家磷礦企業(yè)的礦洞、礦井廢水排污口和生活污水排污口進(jìn)行詳細(xì)核查和坐標(biāo)定位，為精準(zhǔn)監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。綜合執(zhí)法局還在夷陵區(qū)和遠(yuǎn)安縣設(shè)立了兩個(gè)基層執(zhí)法點(diǎn)，每個(gè)執(zhí)法點(diǎn)安排5人長(zhǎng)年駐守，做到“守在河邊，抵近執(zhí)法”。
二是水資源保護(hù)實(shí)現(xiàn)了從過(guò)去的聯(lián)合執(zhí)法、突擊執(zhí)法到常態(tài)執(zhí)法的轉(zhuǎn)變。水利部門在黃柏河?xùn)|支流域設(shè)置了26個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面，每10天監(jiān)測(cè)一次，每周開展全流域巡查1~2次，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處置。改革以來(lái)，黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局否決了3個(gè)磷礦的申報(bào)項(xiàng)目，對(duì)20余家單位和個(gè)人涉嫌違規(guī)排污、阻礙行洪的行為下達(dá)各類執(zhí)法文書101份。拆除了天福廟水庫(kù)神龍河汊的違規(guī)建筑物，制止了西北口水庫(kù)庫(kù)區(qū)一處養(yǎng)豬場(chǎng)的建設(shè)……
如今，隨著黃柏河流域綜合執(zhí)法工作的穩(wěn)步推進(jìn)，河道排放標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，河道水質(zhì)也正在發(fā)生著積極變化。流域干支流河道水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類及以上的占比已達(dá)96.91%，較改革前提高了8.34個(gè)百分點(diǎn)，流域水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定向好，惡化趨勢(shì)得到遏制。
在流域綜合執(zhí)法已取得初步成效的同時(shí)，黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局科學(xué)、規(guī)范執(zhí)法的基礎(chǔ)工作也取得了重要進(jìn)展。據(jù)了解，《宜昌市黃柏河流域保護(hù)管理?xiàng)l例》已被列入宜昌市人大今年的立法計(jì)劃，有望在年內(nèi)審議出臺(tái)。建立科學(xué)的技術(shù)規(guī)范體系也在同步推進(jìn)，結(jié)合黃柏河流域水環(huán)境容量，制定更為嚴(yán)格的污水排放標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)黃柏河流域?qū)嵭屑{污總量控制，依法核定滿足水資源保護(hù)需要的限制排污總量，作為污染物限制排放的依據(jù)。宜昌市政府副市長(zhǎng)劉洪福表示，條例出臺(tái)后，將促進(jìn)黃柏河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)、有序發(fā)展，確保黃柏河這條“母親河”生態(tài)良好，清水永續(xù)。
來(lái)源：中國(guó)水利報(bào) 2017年7月19日
