□本報記者 陳萌
水利部日前印發(fā)了《關于加強水資源用途管制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確了加強水資源用途管制的重要性和緊迫性、總體要求、主要任務和保障措施，是今后一段時間全面加強水資源用途管制的重要指導性文件。記者日前就《指導意見》的出臺背景和相關情況，采訪了水利部水資源司司長陳明忠。
記者：請您介紹一下《指導意見》出臺的背景和加強水資源用途管制的重要意義。
陳明忠：黨的十八屆三中全會以來，中央將自然資源用途管制作為生態(tài)文明制度建設的重要內容，多次對自然資源用途管制作出部署�！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》要求健全自然資源用途管制制度�！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》要求將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間。近年來，各級水行政主管部門通過編制水資源規(guī)劃、實行用水總量控制、嚴格水資源論證和取水許可管理、強化水功能區(qū)監(jiān)督管理等措施，初步形成了水資源用途管制框架體系。但是，用途管制要求相對原則，缺乏系統(tǒng)性，各項管理制度和措施有待深入落實；同時，水權水市場逐漸發(fā)育，用途監(jiān)管亟須加強。為此，按照水利改革任務要求，水利部制定印發(fā)了《指導意見》。
出臺《指導意見》，加強水資源用途管制具有十分重要的意義：第一，這是推進生態(tài)文明建設的重要舉措。水資源是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，保障生態(tài)需水是建設生態(tài)文明的基礎支撐。長期以來，我國經濟社會發(fā)展付出的水資源、水環(huán)境代價過大，經濟社會發(fā)展擠占生態(tài)環(huán)境用水，河道斷流、湖泊濕地萎縮、地下水超采、水生態(tài)退化等問題突出，亟須加強水資源用途管制，切實采取措施，保障生態(tài)環(huán)境基本需水。
第二，這是推進“四化”同步發(fā)展和保障經濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。水資源是基礎性的自然資源和戰(zhàn)略性的經濟資源，是實現(xiàn)“四化”同步發(fā)展的基本保障條件。隨著經濟社會快速發(fā)展，生活、農業(yè)、工業(yè)等各行業(yè)之間的用水矛盾將日趨突出。這就要求必須強化水資源用途管制，統(tǒng)籌協(xié)調各行業(yè)用水需求，以水資源節(jié)約集約利用和可持續(xù)利用支撐工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化，保障經濟社會可持續(xù)發(fā)展。
第三，這是加強水資源用途管制是深化水利改革的重要內容。水利部明確將加強水資源用途管制作為深化水利改革的重要內容�！吨笇б庖姟范ㄎ挥谪瀼刂醒霙Q策部署、落實水利部改革任務，以充分發(fā)揮水資源的多重功能、促進生態(tài)文明建設和保障經濟社會發(fā)展為出發(fā)點，以落實最嚴格水資源管理制度為主要抓手，系統(tǒng)提出水資源用途管制工作思路與目標要求，指導各流域機構和各地水行政主管部門健全水資源用途管制制度，落實水資源用途管制各項措施，是深化水利改革的重要舉措。
記者：《指導意見》的總體要求是什么？
陳明忠：《指導意見》系統(tǒng)提出了加強水資源用途管制的指導思想、基本原則和總體目標。要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針，統(tǒng)籌生活、生產和生態(tài)用水，優(yōu)先保證生活用水，確保生態(tài)基本需水，保障糧食生產合理需水，優(yōu)化配置生產經營用水，有效發(fā)揮水資源的多種功能，保障國家經濟安全、資源安全、生態(tài)安全、糧食安全和供水安全。堅持以人為本、服務民生，節(jié)水優(yōu)先、注重保護，統(tǒng)籌兼顧、綜合利用，落實責任、嚴格監(jiān)管。到2020年，水資源用途管制的制度體系基本建立，各項監(jiān)管措施得到有效落實，行業(yè)用水配置趨于合理，生活用水得到優(yōu)先保障，重要河湖生態(tài)環(huán)境用水得到基本保障，地下水超采得到嚴格控制；到2030年，水資源用途管制的制度體系全面建立，各行業(yè)合理用水得到保障，擠占的河湖生態(tài)環(huán)境用水得到退減，地下水實現(xiàn)采補平衡。
記者：目前水資源用途管制有哪些工作基礎？
陳明忠：目前水資源用途管制已具備了較好的工作基礎。在法律法規(guī)層面，水法對水資源用途管制進行了原則規(guī)定：“開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害，應當全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、綜合利用、講求效益，發(fā)揮水資源的多種功能，協(xié)調好生活、生產經營和生態(tài)環(huán)境用水”；“開發(fā)、利用水資源，應當首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧農業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運等需要”。取水許可和水資源費征收管理條例要求取水許可證必須明確取用水的具體用途。在實施層面，近年來，各級水行政主管部門以落實最嚴格水資源管理制度為抓手，已初步形成了水資源用途管制框架體系�；窘⒘烁采w省市縣三級行政區(qū)域的用水總量控制指標體系，這是控制經濟社會發(fā)展用水，留足生態(tài)用水、確保水資源生態(tài)用途的重要舉措；江河水量分配方案加快推進，經濟社會發(fā)展用水和生態(tài)用水指標進一步落實到具體江河湖泊；《全國水資源綜合規(guī)劃》明確了全國生活、農業(yè)、工業(yè)、生態(tài)用水的水資源配置方案；《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃》明確了各類水功能區(qū)的用途要求；取水許可審批將水資源用途作為重要許可內容，水利部統(tǒng)一印制的取水許可證將水資源用途作為必須載明的重要許可事項。
記者：加強水資源用途管制將采取哪些重要措施？
陳明忠：《指導意見》明確了加強水資源用途管制的主要任務和具體措施：一是進一步明確水資源的生活、生產和生態(tài)用途。明確水資源用途是實行用途管制的前提。為此，要健全用水總量控制指標體系，抓緊開展跨行政區(qū)域江河水量分配，將用水總量控制指標細化明確到具體江河、湖泊、水庫和地下水水源；以區(qū)域用水總量控制指標和水量分配方案為依據，將用水總量控制指標進一步細化到生活、農業(yè)、工業(yè)等主要用水行業(yè)；科學確定江河湖泊的生態(tài)流量，在試點經驗基礎上制定江河湖泊生態(tài)流量（水位）技術標準，逐步明確各主要河流和湖泊的生態(tài)流量（水位）。
二是落實水資源用途管制各項措施。在生活用水方面，將保障城鄉(xiāng)居民生活用水作為水資源用途管制的第一目標；在生態(tài)需水方面，加強江河湖庫水量統(tǒng)一調度管理，合理安排重要斷面下泄水量，維持河湖基本生態(tài)用水需求，退減被擠占的生態(tài)環(huán)境用水，加快實施地下水超采治理等；在農業(yè)用水方面，強化農業(yè)取水許可管理，明確各灌區(qū)的合理用水量和供水水源，保障各灌區(qū)的合理用水，具備條件的地區(qū)進一步明確農村集體經濟組織、農民用水合作組織、農戶等用水主體的水權，維護其合法權益；在工業(yè)、服務業(yè)等經營性用水方面，合理配置好工業(yè)、服務業(yè)等行業(yè)生產經營用水，引導鼓勵采用先進節(jié)水技術，降低用水定額，提高用水效率。
三是強化水資源用途監(jiān)管。健全規(guī)劃水資源論證制度，按照以水定產、以水定城的要求，把水資源論證作為產業(yè)布局、城市建設、區(qū)域發(fā)展等規(guī)劃審批的重要前置條件。嚴格取水許可管理，規(guī)范取水許可驗收、取水許可證發(fā)放和延續(xù)工作，全面加強農業(yè)取水許可管理。強化水功能區(qū)分類管理，把水功能區(qū)作為各項涉水活動管理的基礎平臺，按照水功能區(qū)類別實行分區(qū)管理。嚴格水資源用途變更監(jiān)管，未經批準不得擅自改變水資源用途。切實加強取用水計量監(jiān)管，加快推進水資源監(jiān)控能力建設等。
記者：落實水資源用途管制有哪些保障措施？
陳明忠：水資源用途管制涉及不同部門，事關各用水行業(yè)的利益。《指導意見》明確了多項保障措施：一是加強組織領導。各流域管理機構、地方各級水行政主管部門要結合本流域、本區(qū)域實際，制定工作方案，落實相關措施，建立工作機制，層層分解責任，強化監(jiān)督檢查，抓好督辦落實。二是健全協(xié)作機制。各流域管理機構要加強對流域內各省（區(qū)、市）的指導、溝通和協(xié)調，地方各級水行政主管部門要主動做好與各有關部門的溝通和協(xié)調，形成工作合力。三是加強宣傳引導。充分利用各種媒體，加大對水資源用途管制工作的宣傳力度，提高全社會對水資源用途管制重要性的認識，動員全社會力量關心、支持和參與水資源用途管制工作。
來源：中國水利報 2016年7月15日
