□本報記者 鄭盈盈 張衛(wèi)東
2016年新年伊始，浙江省麗水市試點“河權到戶”的做法成功入選中國水利報“2015年全國十大基層治水經驗”，并受到有關各方極大關注。試點推進現狀如何？當地有何反響？“河權到戶”能否在更大范圍推廣？帶著一系列疑問，記者踏上了探訪麗水之程。
“河權到戶”的發(fā)端
麗水市地處浙江西南，“九山半水半分田”，被稱為“浙江綠谷”；青山連綿，水系交錯，河流眾多，大小河道近萬條，是浙江省水資源最豐富的地區(qū)。
麗水的山區(qū)性鄉(xiāng)村河道面廣量大，特別是河道的管理工作一直是塊短板，不同程度存在“三無”現象（無管理人員、無管理經費、無管理制度）。這些河道常常成為垃圾河、廢棄農產品的集散地、非法采砂的重災區(qū)。
從2014年開始，浙江省“五水共治”戰(zhàn)略強勢推進，麗水治水更是取得了顯著成效。如何鞏固治水成效，尋求一種長效管理機制，讓河道真正管得下去，成為麗水市水利局局長饒鴻來思考最多的問題之一�！傲暯娇倳浾f山水林田湖是一個生命共同體。水和林業(yè)、土地一樣都是自然資源，既然林權可以改革包產到戶，河道又為何不可‘包河到戶’呢？”饒鴻來從麗水市風生水起的“林權到戶”改革中得到了啟發(fā)。
饒鴻來的最初設想，得到了正在麗水市水利局掛職的青田縣章村鄉(xiāng)女鄉(xiāng)長劉麗梅的共鳴。兩人一拍即合，決定在章村鄉(xiāng)先行試點。
章村鄉(xiāng)的試點
章村鄉(xiāng)位于著名僑鄉(xiāng)青田縣的西北部，全鄉(xiāng)有大小河道21條，都屬于典型的山區(qū)性河道。這里的老百姓大多依山傍水，沿河而居。
隨著經濟的發(fā)展，鄉(xiāng)內河道“毒、電、炸”現象猖獗，漁業(yè)資源萎縮，河道保潔“壓力山大”……河道管理，成為鄉(xiāng)干部的心病。如今，隨著“河權到戶”改革的先行試點，章村鄉(xiāng)已經有了公司承包、股份制承包、合作制承包、個人承包等多種模式的實踐，其本質都是將河道經營管理權承包給法人或自然人。
章村鄉(xiāng)章村港吳村河段，是首批實施承包管理的河段。雖然下著大雨，但是記者看到吳村河段河面整潔，有幾艘休閑游船靠在岸邊。河道上新建的景觀跌水浪花飛濺，河岸護坡已經用天然鵝卵石整治一新，河岸邊一些旅游休閑設施正在施工。
章村鄉(xiāng)曾分管水利的鄉(xiāng)干部陳一媚向記者介紹，這段河原來可不是今天的模樣，河道里全是垃圾，請人保潔不光花錢，還達不到滿意的效果。
讓這段河煥然一新的是河邊“承包河段公示牌”上公示的承包人王福庭。這位原來在溫州泰順開發(fā)小水電的吳村村民，聽說家鄉(xiāng)的河道可以承包了，就和幾個一同在外做生意的同村年輕人合伙創(chuàng)立了青田縣君旺農業(yè)開發(fā)有限公司，并通過村民代表大會表決承包了該村3公里的河段。
說起為何要回家包河，王福庭告訴記者：“長年在外經商，看到很多地方依靠家鄉(xiāng)河道經營農家樂等項目發(fā)展起來了，想著自己也可以回家把家里的河道搞好，既為家鄉(xiāng)做貢獻，又是做朝陽項目能賺點錢。”如今，公司股東有15人，村里每個人也都入了股。公司還專門雇了5個人負責河道保潔等日常管理工作。5月7日該段河道還舉辦了垂釣節(jié)，正式營業(yè)。
在吳村河段上游的黃肚村，從非洲安哥拉回來的華僑湯良貴也在去年10月出資4萬元，從村里老人協會轉包了該村河道的經營權。目前，湯良貴和合伙的村民已經投資100萬元，用于河道整治和農家樂開發(fā)建設等。說起這半年的變化，村民的直接感受是“河道的野生石斑魚明顯多了起來”。
類似承包的案例還有很多，但是不論哪種模式，都必須遵守“生態(tài)優(yōu)先”的原則。麗水市在承包合同上明確了承包方的義務和職責：承包人對河道有水產養(yǎng)殖的權利，也有衛(wèi)生保潔的義務；承包人不得在河道投放飼料，不得大規(guī)模養(yǎng)殖畜禽；每年3—6月為禁漁期，承包人不得在禁漁期內捕撈；在捕撈時嚴禁使用電魚、毒魚等非法手段……
承包時要按照“政府調研和動員、召開村級兩委會議、召開村民代表會議、公開報名和招標、中標公示和簽訂合同、后續(xù)管理”六個流程進行。當地村委會和鄉(xiāng)政府對承包人負有監(jiān)督的職責，承包人向政府上繳履約保證金，一旦違約，需要承擔相應的責任。
承包人的賬本
2016年4月15日下午，記者在采訪中見證了青田縣章村鄉(xiāng)上寮村老農夏啟標與市水利局局長饒鴻來的親密握手。
老夏說，承包前，毒魚、電魚現象很多，河里都沒什么魚了。去年4月起他們六個合伙人以每年1萬元的租金承包河道后，一邊顧著家里的農活，一邊輪流為河道保潔，看護河道，防止有人毒魚、電魚、炸魚。除去3個月的禁漁期，目前已經有了1.6萬元的賣魚收入，以后等魚多了，收入可能還會增加。這項改革給他帶來了實實在在的效益。
嘗到改革甜頭的還有青田縣方山鄉(xiāng)石前村的林軍勇。這位照相館老板，從去年開始就向鄉(xiāng)里承包了該鄉(xiāng)的河道型水庫——奇藝水庫水面，并雇專人負責水庫保潔和管理。方山鄉(xiāng)是中國田魚之鄉(xiāng)，其稻魚共生系統(tǒng)被聯合國確定為全球重要農業(yè)文化遺產，馳名中外。由于知名度較高，這里的田魚價格30～50元一斤，田魚干更是高達上百元一斤。林軍勇去年投放了10多萬元的魚苗，預計今年年底幾個股東每人可以分紅2萬～3萬元。
方山鄉(xiāng)黨委書記葉永軍告訴記者，奇藝水庫原先處于權屬不清的“三不管”狀態(tài)，每當暴雨洪水過后，水庫上漂浮的全是垃圾，是鄉(xiāng)里的一塊心�。�2014年，浙江省開展“五水共治”，鄉(xiāng)里對水庫進行了一次徹底清理。現在對河道和水庫實施公開招標承包，進一步鞏固治水成果。承包方每年上繳租金1萬元，保障河道水庫保潔，同時這筆錢又可用于鄉(xiāng)里其他沒有承包的小河道的保潔，實現“以河養(yǎng)河”。
事實上，這項改革對鄉(xiāng)政府、承包戶以及村民來說是多贏的。在這項改革中，政府可以減少衛(wèi)生保潔和河道管理費用支出，村集體可以有一定的收益，村民可以按股分紅，承包戶通過養(yǎng)殖和發(fā)展垂釣等經營活動獲得收入。以章村鄉(xiāng)為例，通過對流域內一半以上河道經營權的出讓，河道承包總租金超過50萬元，每年可節(jié)省保潔經費和河道管理費10多萬元。
河海大學教授黃健元開展的“麗水市山區(qū)性河道資源經營及管理研究”課題認為，麗水的“河權到戶”改革“有利于增加居民的收入，有利于環(huán)境保護與污染治理，有利于遏制河道侵占行為，有利于規(guī)避安全隱患，有利于水田、河道資源組合利用，有利于調動群眾參與積極性以及社會融合的促進”。
面上推廣的可能
“還想繼續(xù)包下去�！碑攩柤拔迥瓿邪狡诤蟮拇蛩銜r，林軍勇態(tài)度十分肯定。作為“第一批吃螃蟹的人”，他關心的是這個政策能否延續(xù)，中長期投資能否得到回報。
面上能否推廣？麗水市原市委常委、常務副市長呂子春認為，麗水水利近年來改革亮點紛呈，其中最應該全面推廣的就是“河權到戶”。
到目前為止，在青田縣章村鄉(xiāng)試點的基礎上，麗水市試點河段總數已擴大到50條，覆蓋了麗水境內所有的縣（市、區(qū)）。下一步，麗水市將遵循“生態(tài)優(yōu)先、因地制宜、有序推進”的原則，持續(xù)開展河道管理經營權改革試點，在總結試點經驗的基礎上全面推廣。
“目前，面上推廣最大的難點是如何在保護河道的同時找到承包戶的贏利點�！丙愃兴趾拥捞幪庨L陳國平告訴記者，“從目前的試點情況看最容易推廣的是大小適中的山區(qū)性河道，承包戶直接從漁業(yè)收入中就能得到回報。針對山區(qū)性的小河道甚至是幾乎不見水的高海拔荒溝，我們也積極開展贈送石蛙苗等服務，引導開展經濟價值較高的天然養(yǎng)殖項目�！�
饒鴻來表示，麗水市將在“河長制”的基礎上，繼續(xù)探索創(chuàng)新小型河湖管護機制，全面推廣河道資源經營管理體制改革，推進河湖末端產權化，將河道的所有權、管理權和經營承包權分離，制定“麗水市河道資源管理改革實施辦法”。到2020年，全市的中小河流將全面實施“河權到戶”。
破解河道上的“公地悲劇”
□本報記者 張衛(wèi)東 鄭盈盈
孟子曰：“無恒產而有恒心者，惟士為能。若民，則無恒產，因無恒心�！睂λ袡鄽w于國家、屬于全民的水流（河道）而言，何嘗不是如此？廣大農村 房前屋后的溪流，乃至穿村而過的河道、水庫，屬于“公家”，雖然人人離不開，但是人人不愛惜。傾倒垃圾、偷排污水、無序采砂、偷毒炸魚等現象，比比皆是，“破窗現象”屢見不鮮，“公地悲劇”到處上演。各級政府不得不花費大量人力財力進行管理，但是廣大鄉(xiāng)村河流縱橫，鞭長莫及，管理者頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳，或者 管得了一時顧不了長遠，效果不盡如人意。
適合生產力的生產關系促進生產力的發(fā)展，不適合生產力的生產關系阻礙生產力的發(fā)展；生產關系反作用于生產力的性質取決于它是否適合生產力。麗水 市“河權到戶”的改革，從某種意義上講是河道管理“生產關系”的變革，也是當地政府在充分發(fā)揮政府職能的同時，引入市場競爭機制，注重激活社會力量、彰顯 公民作用，提高國家治理能力的生動實踐。
據報道，“家庭承包河流制”起源于德國，并在德國河流修復與保護中發(fā)揮了重要作用，我國云南洱海等地也有一些探索和實踐。但是不同于德國和洱海 的“家庭承包河流制”，麗水的“河權到戶”改革更加彰顯市場的作用，政府不但不用出錢請人包河保潔，反而可以利用河道現有水產資源和潛在開發(fā)價值，從競爭 性承包招標中有所收益，從而建立起了“以河養(yǎng)河”的長效管護機制。
誠然，目前麗水的試點多是在“經營價值”比較高的河段開展的；長遠來看，不管一條河道水多水少，魚多魚少，不管它表面上看起來多么“不值錢”，經營上多么困難，只要把資源經營權等責權利綁在一起明確到人，就能在群眾中激發(fā)出超乎想象的智慧，從而把河道管得更好。
麗水市在山區(qū)性河道資源經營管理改革試點中注重程序合法而嚴密，配合開展了專項政策研究，并得出兩條經驗：加快所有權、管理權和經營權分離并確 權，是機制創(chuàng)新的根本前提；明確各相關主體的權利與義務，是理順承包經營權權屬關系、規(guī)避資源權屬糾紛的重要保障。他們的探索難能可貴，他們的經驗彌足珍貴。
無恒產者無恒心，有恒產者有恒心。麗水“河權到戶”的做法僅僅是從產權制度入手調整了一下“生產關系”，使一部分人有了“恒產”（經營權），就 契合了大眾心理，堵住了河流上的“破窗”，給河道管理帶來了生動活潑的局面，可謂“四兩撥千斤”。他們的改革勇氣、工作智慧和實踐經驗，值得各地結合自己 的實際學習借鑒。
來源：中國水利報 2016年5月20日
