加強湖泊管理與保護
促進湖泊健康與可持續(xù)發(fā)展
——在首屆中國湖泊論壇上的主旨報告
水利部部長 陳雷
�。�2011年12月10日）
各位來賓，各位代表：
今天，首屆中國湖泊論壇在南京隆重召開，各位關心和致力于湖泊管理保護的領導、專家、學者會聚一堂，圍繞"湖泊健康與可持續(xù)發(fā)展"這一主題，深入交流湖泊管理保護的經驗和成果，共同推動湖泊有效保護與可持續(xù)利用。借此機會，我代表水利部，對首屆中國湖泊論壇的召開表示熱烈的祝賀！向長期以來關心支持水利事業(yè)和湖泊管理保護工作的中國科協(xié)表示衷心的感謝！
水是生命之源、生產之要、生態(tài)之基。黨中央、國務院高度重視水利工作，今年，先后出臺中央1號文件，召開中央水利工作會議，對加快水利改革發(fā)展作出全面部署，將水利提升到關系經濟安全、生態(tài)安全、國家安全，關乎治國理政和民族振興的高度，明確提出了治水興水總體要求、重要原則和基本方略，全面部署了水利改革發(fā)展的基本目標、主要任務和重點工作，制定出臺了一系列覆蓋面廣、針對性強、含金量高的政策措施。這是我們黨成立以來、新中國建立以來第一個以中央名義出臺的水利綜合性政策文件，第一次以中央名義召開的水利工作會議，標志著我們黨對水利工作認識的又一次重大飛躍，吹響了加快水利改革發(fā)展新跨越的進軍號角，掀開了中國特色水利現(xiàn)代化事業(yè)的新篇章。
湖泊是水資源的重要載體，是自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，在調蓄洪水、提供水源、交通航運、美化景觀、休閑娛樂、漁類繁衍、水產養(yǎng)殖以及提供生物棲息地、維護生態(tài)多樣性、凈化水質、調節(jié)氣候等方面發(fā)揮著不可替代的作用。加強湖泊管理保護，維護湖泊健康可持續(xù)發(fā)展，直接關系到流域居民的生產生活，關系到區(qū)域及國家經濟社會發(fā)展，是水利工作的一項重要任務。下面，我就湖泊治理、保護和管理工作談幾點看法，與大家共同交流探討。
一、我國湖泊管理保護的成效和問題
我國是一個多湖泊國家，也是世界上湖泊類型最多的國家之一。據(jù)統(tǒng)計，全國現(xiàn)有湖面面積1平方公里以上的天然湖泊2939個，總面積8.41萬平方公里，湖泊淡水資源量約占全國水資源量的8.5%。其中湖面面積大于10平方公里的湖泊635個，總面積7.72萬平方公里，總儲水量7421.5億立方米。湖面面積500平方公里以上的大型和特大型湖泊26個，面積占全國湖泊總面積的45.8%。
新中國成立后特別是改革開放以來，黨和政府高度重視湖泊的保護與可持續(xù)利用，采取有力措施，加大保護力度，取得了明顯成效。
一是湖區(qū)泛濫成災的局面得到根本扭轉。整修、加固重點湖泊堤防，修建了大量涵閘、排澇泵站，對部分湖泊進行疏浚，極大地提高了湖區(qū)防御洪水能力。治太骨干工程體系全面建成，發(fā)揮了巨大防洪減災效益。在洞庭湖、鄱陽湖區(qū)開展了大規(guī)模的"平垸行洪，移民建鎮(zhèn)、退田還湖"，實現(xiàn)了千百年來從圍湖造田、與湖爭地到大規(guī)模退田還湖、給洪水以出路的歷史性轉變。
二是湖泊資源科學開發(fā)利用取得巨大效益。通過對平原湖泊的綜合治理，湖區(qū)及周邊地區(qū)城鄉(xiāng)供水和農業(yè)灌溉用水得到保障，許多平原湖區(qū)已經成為農副產品的重要生產基地。合理利用水能資源豐富的高原、山區(qū)湖泊發(fā)展水電，改善了當?shù)厝嗣袢罕姷纳a生活條件。此外，湖泊水產、航運、旅游等重要資源的開發(fā)和利用也取得了明顯成效。
三是湖泊水資源管理保護邁出重要步伐。開展湖泊水功能區(qū)劃，依法提出限制排污總量意見，為控制水污染、保護水資源提供了重要依據(jù)。制定了湖泊取用水總量控制指標，實行嚴格的取水許可管理。不斷加大對太湖、巢湖、滇池等重點湖泊的水污染防治力度。以湖泊水源地保護為重點，實施最嚴格的水資源管理和保護。
四是部分河湖生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復和改善。對塔里木河、黑河進行生態(tài)治理和修復，使塔里木河下游的臺特馬湖碧流復歸，黑河下游的東居延海生機重現(xiàn)。在湖北武漢、江蘇無錫、吉林松原等城市開展湖泊及濕地生態(tài)保護和修復試點，為城市湖泊生態(tài)保護積累了寶貴經驗。對太湖多次實施"引江濟太"，累計引水近200億立方米，入太湖近90億立方米，向下游增加供水148億立方米，有效提高了流域水資源和水環(huán)境承載能力。對南四湖、向海、白洋淀、衡水湖、扎龍等湖泊濕地實施應急生態(tài)補水，顯著改善了生態(tài)環(huán)境。
五是湖泊依法管理保護工作不斷強化。國家先后出臺了水法、水污染防治法、河道管理條例等涉及湖泊的法律法規(guī)。《太湖流域管理條例》頒布實施，開創(chuàng)了我國流域性綜合立法的先河。江蘇、武漢、南昌、昆明等湖泊較多的省市先后頒布實施了湖泊開發(fā)、保護的專門法規(guī)。水利部和各地組織編制了流域綜合規(guī)劃以及岸線利用、河道采砂、湖泊保護等一系列專業(yè)規(guī)劃。加強河湖管理范圍內建設項目審批管理，加大對非法侵占河湖水域岸線和非法采砂等行為的打擊力度。
六是湖泊管理保護能力逐步增強。在第一次全國水利普查中，對河湖開發(fā)治理保護情況進行全面摸底，并首次對青海湖、納木錯、艾比湖等西部重要湖泊進行了全面系統(tǒng)的容積測量，填補了歷史資料空白。一些湖泊成立了跨部門和地區(qū)的管理保護聯(lián)席會議制度，一些湖泊建立了綜合性管理機構，重點湖泊水質水量監(jiān)測站網進一步完善。
同時，我們也要看到，當前湖泊管理和保護仍然存在一些亟待解決的問題。一是湖泊萎縮退化形勢嚴峻。部分湖泊水位持續(xù)下降，集水面積和蓄水量不斷減小，有的甚至完全干涸。二是湖泊污染和富營養(yǎng)化嚴重。全國被污染湖泊面積居高不下，污染范圍從城市小湖泊發(fā)展到大中型湖泊，水體富營養(yǎng)化問題嚴重，水華暴發(fā)、水體缺氧等現(xiàn)象時有發(fā)生。三是湖泊生態(tài)功能嚴重退化。由于過多的人類活動，包括圍墾、圍網、圍堤、亂修亂建、濫捕濫撈等，破壞湖泊生態(tài)系統(tǒng)平衡，導致湖泊生物多樣性受到嚴重損害，生態(tài)功能嚴重退化。四是湖區(qū)防洪減災能力偏低。受河道淤積、城鎮(zhèn)及圩區(qū)面積擴大、河湖面積減少等因素影響，湖區(qū)防洪減災的難度進一步增加。
二、加強湖泊管理保護的意義重大
當前和今后一個時期，是我國全面建設小康社會的關鍵時期，也是深化改革開放、加快轉變經濟發(fā)展方式的攻堅時期，經濟社會發(fā)展對湖泊管理保護工作提出了新的更高要求。胡錦濤總書記2008年初視察淮河時明確提出，要讓湖泊休養(yǎng)生息、恢復生機，這是指導我國新時期湖泊管理保護的重大戰(zhàn)略思想。2011年中央1號文件和中央水利工作會議也明確提出，到2020年，基本建成水資源保護和河湖健康保障體系，主要江河湖泊水功能區(qū)水質明顯改善，城鎮(zhèn)供水水源地水質全面達標。貫徹落實中央重要決策部署，加強湖泊管理保護，促進湖泊的健康發(fā)展和湖泊資源的可持續(xù)利用，是一項重大而緊迫的戰(zhàn)略任務。
第一，從加快轉變經濟發(fā)展方式、促進科學發(fā)展看。長期以來，由于經濟發(fā)展方式粗放，一些地方對湖泊進行過度開發(fā)甚至是破壞性開發(fā)，湖泊周邊經濟發(fā)展布局不合理，高污染、高消耗、高排放企業(yè)密布，造成湖泊不堪重負。迫切需要加快轉變經濟發(fā)展方式，加強湖泊管理保護工作，有效改善湖泊及周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境，切實提高生態(tài)系統(tǒng)服務功能，進一步促進經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。
第二，從維護人民群眾根本利益、保障改善民生看。隨著經濟發(fā)展和社會進步，人們對湖泊功能的要求越來越高，需要提供更加方便快捷的交通運輸、更加綠色安全的水產品、更加潔凈的水資源、更加秀美的湖濱風景。加強湖泊管理保護，盡快改善當前不當開發(fā)和環(huán)境污染對湖泊生態(tài)的破壞，直接關系人民群眾切身利益，關系社會和諧穩(wěn)定。
第三，從優(yōu)化水資源配置、增強水資源調控能力看。我國湖泊淡水儲量約占我國陸地水資源總量的8.5%，是水資源配置的有效載體，鄱陽湖、洞庭湖、南四湖等湖泊均位于流域水資源配置的關鍵節(jié)點，起著重要的水資源配置和徑流調蓄作用。加強湖泊的管理保護工作，對優(yōu)化水資源配置、增強水資源時空調控能力十分關鍵、非常重要。
第四，從完善防洪減災綜合體系、保障防洪安全看。我國主要大湖大多是重要的蓄滯洪區(qū)，發(fā)揮著吞吐江河、蓄滯洪水、調洪削峰的重要功能。如鄱陽湖汛期可削減洪峰流量的20~30%，大大減輕長江的洪水威脅。加強湖泊管理和保護，完善湖泊綜合防洪除澇減災體系，對保障湖區(qū)乃至整個流域防洪安瀾具有十分重要的作用。
第五，從改善湖泊生態(tài)環(huán)境、促進生態(tài)文明建設看。湖泊是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，維護湖泊健康就是要建設以湖泊資源環(huán)境承載力為基礎、以湖泊自然規(guī)律為準則、以可持續(xù)發(fā)展為目標的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，讓江河湖泊休養(yǎng)生息。這是生態(tài)文明理念在水環(huán)境保護領域中的集中體現(xiàn)，是生態(tài)文明建設中的一項重要任務。
第六，從實施流域綜合管理、推進依法治水管水看。當前，我國湖泊管理保護法規(guī)體系還不健全、管理體制尚未理順、工作機制亟待完善。水資源的不可分割性決定了必須以流域為單元，遵循自然規(guī)律、經濟規(guī)律和社會規(guī)律，逐步實現(xiàn)湖泊流域綜合管理，加大依法治水和湖泊綜合管理力度，推進湖泊管理保護走上法制化、規(guī)范化軌道。
三、全面推進湖泊健康與可持續(xù)發(fā)展
當前和今后一個時期，湖泊管理保護工作必須以科學發(fā)展觀為指導，牢固樹立以人為本、人與自然和諧相處的治水理念，以維護湖泊生命健康和可持續(xù)利用、建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會為目標，堅持預防保護、綜合治理、生態(tài)修復相結合，實施最嚴格的水資源管理制度，科學合理地開發(fā)利用湖泊資源，依法嚴格規(guī)范和約束人類不合理活動，堅決遏制湖泊萎縮和退化趨勢，全面改善湖泊生態(tài)系統(tǒng)，讓湖泊休養(yǎng)生息、恢復生機，永續(xù)為人類造福。
湖泊管理和保護要做到"六個更加注重"：一是更加注重人水和諧。正確處理經濟社會發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力的關系，牢牢把握開發(fā)利用的底線，確保湖區(qū)防洪安全、供水安全、生態(tài)安全以及水資源可持續(xù)利用。二是更加注重源頭控制。在實施湖泊綜合治理的同時，積極推動流域經濟發(fā)展方式轉變，加快建立有利于保護水環(huán)境和水生態(tài)的產業(yè)體系和生產消費模式。三是更加注重流域統(tǒng)籌。在遵循流域整體規(guī)劃與統(tǒng)一布局的前提下，統(tǒng)籌考慮湖泊治理與開發(fā)的實際需要，努力實現(xiàn)流域與湖泊發(fā)展的良性互動。四是更加注重因湖制宜。堅持"一湖一策"，制定綜合治理措施和具體解決方案，積極構建湖泊生態(tài)環(huán)境保護長效機制。五是更加注重政策支持。加大政府主導和政策扶持力度，建立財政投入穩(wěn)定增長機制，多渠道增加投入，調動全社會參與湖泊治理與保護的積極性。六是更加注重團結協(xié)作。妥善處理好流域與區(qū)域、地區(qū)之間、部門之間的關系，落實責任和分工，密切溝通和協(xié)調，形成團結治湖、團結治水的合力。
要科學制定湖泊分類管理和保護對策。
城市湖泊資源環(huán)境承載壓力巨大，要加強管理保護立法，盡快制定水域岸線控制規(guī)劃，劃分湖泊岸線的功能分區(qū)，保護湖泊水域岸線的穩(wěn)定和水面不被侵占，同時，強化入湖排污口管理，嚴格控制入湖污染物；開展湖泊水生態(tài)修復工作，恢復河湖的流動性。
內陸湖泊大多位于河流的中下游，湖泊與流域的水循環(huán)關系極為密切，湖泊水體及其生態(tài)系統(tǒng)完全依靠流域水系的水量補給，要維持湖泊的水量平衡。
江河中下游平原湖泊受區(qū)域經濟社會快速發(fā)展的影響，湖泊水量過程改變、水質下降嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化，要合理開發(fā)利用湖泊資源，促進水質和水生態(tài)的持續(xù)改善。
濕地湖泊要抓緊制定湖泊流域水量分配方案，盡快開展流域水量調度工作，特別是枯水季節(jié)的水量調度工作，同時，加快建立自然保護區(qū)，控制土地資源的開發(fā)利用，保護湖泊水面面積。
高原湖泊生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，要以有效保護為重點，避免因資源的不合理開發(fā)利用導致湖泊生態(tài)系統(tǒng)退化，對湖泊資源開發(fā)利用程度較高、污染較嚴重的流域，要抓緊進行全面治理。
為此，要重點做好以下工作：
第一，堅持科學規(guī)劃，明確湖泊管理保護目標任務。牢固樹立科學發(fā)展、和諧發(fā)展的治湖理念，統(tǒng)籌保護與開發(fā)、協(xié)調生態(tài)與發(fā)展、平衡流域與區(qū)域、兼顧當前與長遠，全面構建湖泊管理和保護規(guī)劃體系，科學確定湖泊治理開發(fā)與管理保護的總體目標、階段安排、重點任務、投資規(guī)模、保障措施，為湖泊管理保護工作提供科學指導。
第二，堅持預防為主，建立湖泊健康監(jiān)測評價體系。在大規(guī)模開展湖泊健康評估工作條件尚不成熟的情況下，要積極開展試點，總結規(guī)律、積累經驗，建立湖泊健康評估的基本方法、技術標準體系和工作機制，最終實施對所有重要湖泊的"定期體檢"。同時，要完善湖泊水量、水質和水生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測計量系統(tǒng)建設，加強對湖泊水文水資源、物理、化學以及生物特性的監(jiān)測，為開展湖泊動態(tài)管理保護奠定堅實基礎。
第三，堅持蓄泄兼籌，構建江湖兩利防洪減災格局。繼續(xù)實施退田還湖、退漁還湖、洪道疏浚，加強圩區(qū)管理，恢復天然湖泊水域面積。根據(jù)蓄滯洪區(qū)運用標準和分蓄洪水的要求，合理安排圍堤、隔堤、進退洪設施等防洪蓄洪工程建設；根據(jù)蓄滯洪區(qū)的洪水特點、風險程度和人口分布狀況，科學安排安全區(qū)、保莊圩、救生臺、安全樓等避洪設施和撤退道路建設，建立可靠的蓄洪控制工程體系和有效的防洪安全保障體系。
第四，堅持優(yōu)化配置，加快河湖水系連通工程建設。以重要江河流域主要骨干水系河道為基本框架，以重大骨干控制性工程和南水北調等調水工程為主要控制節(jié)點和通道，充分發(fā)揮湖泊的水資源配置和調蓄作用，多種措施并舉，構建我國"四橫三縱、東西互濟、南北調配"的水資源優(yōu)化配置體系，形成布局合理、連通有序、通暢自然、循環(huán)良性、生態(tài)健康，引排得當、蓄泄兼籌、豐枯調劑、多源互補的江河湖庫水系連通格局。
第五，堅持標本兼治，推進湖泊水環(huán)境治理和修復。依據(jù)水功能區(qū)劃，科學核定湖泊水域納污能力，提出分階段入河、入湖污染物排放總量控制計劃，加強已建、新建入河、入湖排污口管理和整治，逐步實現(xiàn)清水入湖。充分發(fā)揮生態(tài)的自我修復和自然凈化功能，綜合運用截污治污、底泥清淤、打撈藍藻、調水引流、生物控制等措施，對湖泊水生態(tài)系統(tǒng)以及主要入湖河道、河口進行綜合治理。加大湖泊上游水土流失綜合治理力度，開展生態(tài)清潔小流域建設，減少入湖泥沙，防治面源污染。
第六，堅持依法治水，強化湖泊水域岸線利用管理。抓緊修訂河道管理條例，推動有關湖泊管理的法律法規(guī)出臺，完善湖泊管理保護法律法規(guī)體系。盡快編制和完善重要湖泊水域岸線利用和采砂規(guī)劃，制訂有效保護、合理開發(fā)利用方案，岸線區(qū)劃要與現(xiàn)有的防洪分區(qū)、水功能分區(qū)、農業(yè)分區(qū)、自然生態(tài)分區(qū)等區(qū)劃相協(xié)調。統(tǒng)籌各個部門涉湖執(zhí)法力量，加大湖泊執(zhí)法監(jiān)督力度，加強湖泊管理范圍內建設項目管理，堅決打擊違法設障、非法圈圍、非法采砂行為，依法取締非法占用湖泊水域、灘地的建設項目，依法查處擅自取水排污行為。
第七，堅持改革創(chuàng)新，建立健全湖泊管理體制機制。分級制定湖泊保護名錄，建立政府負責、分級管理的湖泊管理保護責任體系，實行湖泊管理保護績效目標管理。明確湖泊管理保護機構，充實管理人員，配備必要的巡查和管理設備，有效開展湖泊管理保護工作。建立部門溝通協(xié)調機制，重要湖泊要建立管理保護聯(lián)席會議制度，提高工作的協(xié)調性。健全湖泊管理保護投入機制，加大政府投入力度，充分發(fā)揮公共財政投入的引導作用，積極探索湖泊治理保護生態(tài)補償機制。廣泛宣傳湖泊管理保護的重大意義，建立社會參與機制，引導社會公眾像愛護自己的眼睛一樣愛護湖泊，形成湖泊管理保護的良好氛圍。
第八，堅持科技引領，加強湖泊管理保護能力建設。深入研究全球氣侯變化和人類活動對湖泊生態(tài)系統(tǒng)的影響，強化湖泊水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復關鍵技術研發(fā)，積極開展重點湖泊生態(tài)安全評估，為實現(xiàn)湖泊資源的合理開發(fā)、有效保護、科學管理和可持續(xù)利用提供科技支撐。
女士們、先生們，湖泊是大自然的璀璨明珠，是人類的親密朋友。加強湖泊管理保護、促進湖泊健康與可持續(xù)發(fā)展，是人類社會的共同追求，是我國現(xiàn)代化進程面臨的重大課題。讓我們攜手并肩，共同努力，關注湖泊、珍愛湖泊、善待湖泊、保護湖泊，實現(xiàn)人與湖泊的和諧發(fā)展、人與水的和諧相處，讓湖泊更好地惠澤民生、造福人類！
最后，預祝中國首屆湖泊論壇取得圓滿成功！
來源：中國水利網站 2011年12月10日
